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【專文】談納稅者的陳述意見

 2018-12-08 09:54
憲法上的正當法律程序擴展到司法、立法、以及行政程序方面,反映著人權保障之發展趨勢。示意圖/取自Pixabay
憲法上的正當法律程序擴展到司法、立法、以及行政程序方面,反映著人權保障之發展趨勢。示意圖/取自Pixabay

依納稅者權利保護法(納保法)第1條第1項規定,為落實憲法生存權、工作權、財產權及其他相關基本權利之保障,確保納稅者權利,實現課稅公平及貫徹正當法律程序,特制定本法。

納保法施行即將屆滿一年,立法目的揭示「正當法律程序」一詞,係緣自英美法的人權保障觀念,例如1789年美國聯邦憲法修正案的第5條規定,未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。1789年法國「人權和公民權宣言」第7條規定,除非在法律所規定的情況下並依照法律規定的程序,不得控告、逮捕或拘留任何人。之後,各國憲法紛紛效仿。即使沒有作出類似的文字表述,而「正當法律程序」已成為法治國家與人權保障的一項重要原則。

在國際人權文書中,正當法律程序包括法定原則、公開原則、公正原則以及人道原則等。有關「法定原則」部份,凡憲法和法律規定應由司法機關行使的職權,任何政黨或其他社會組織或團體都不允許行使這種權利;非經法定程序,不得剝奪人身自由與財產等人所應當享有的各種權利。如1948年12月10日宣布的「世界人權宣言」第9條規定,任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。

1966年12月19日發布的「公民權利與政治權利國際公約」第9條第1項也作了類似的規定:人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序。任何人不得被剝奪自由。在此所謂「任意」係指由非法定機關或非依法定程序而行使這種權利。憲法上的正當法律程序擴展到司法、立法、以及行政程序方面,反映著人權保障之發展趨勢。

納保法第11條第4項規定稅捐稽徵機關為稅捐核課或處罰前,應給予納稅者事先說明之機會。但有行政程序法第103條或行政罰法第42條但書所定情形者,不在此限。此項但書規定讓納稅者的陳述意見之機會落空,無法達成納保法立法目的所載明「正當法律程序」之貫徹,相當明顯,該規定是一項人權保障退步的立法。

依行政程序法第102條規定,作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前給予相對陳述意見之機會。但該法第103條除外情形有8種,其第3款規定,受法定期間之限制,如予陳述意見之機會,雖然不能遵行者。在王宗偉著《行政程序法》(2017年1月出版)第133頁指出,如稅捐稽徵機關對於當事人稅捐之課計並命其繳納,受法定期間之限制,如予陳述意見之機會,顯將無法如期完成。但稅捐核課及處罰關係納稅人財產權益甚鉅,不能以核課期間將屆至即剝奪當事人享有對稅捐陳述意見之正當程序利益,其見解顯有錯誤,違反法治國原則。

又,行政程序法第103條除外規定第7款,相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者,依前著第132頁指出,依法在訴願前應先經先行程序者,實質已賦予相對人有再一次表達意見之機會,基於行政經濟之考慮,無須再給予相對人陳述意見之規定,避免造成行政程序之冗長。此項見解於稅捐處分實有重大誤謬!蓋因稽徵機關長期不重視證據法則,也不依照論理及經驗法則認定事實,稅捐處分如未給予當事人事前陳述意見機會,一旦進入復查即會陷入失靈無效的救濟程序,最後不是敗訴就是走入萬年稅單的輪迴噩夢!

目前依法提起訴願前先經先行程序者,有專利法之再審查,植物品種及種苗法之異議,稅捐稽徵法之復查,關稅法或海關緝私條例之聲明異議,藥事法之復核與貿易法之重審等,爰為第7款之規定,若剝奪當事人事前陳述意見的機會,皆已違反法治國原則。

行政程序法第54~66條規定的聽證程序亦為正當法律程序的一部分,而該法第107條規定聽證之範圍不包括「人民發起之聽證程序」部分,應該加以增訂,以避免行政機關之濫用行政裁量、恣意專斷,俾充分保障人民之權益。

葛克昌教授著《納稅者權益保護法析論》2018年9月二版第58頁,有關正當法律程序為稅捐行政法之原則之一,其內容如下:本法第10條明定:「主管機關應主動提供納稅者妥適必要之協助,並確保其在稅捐稽徵程序上受到正當程序保障。」其立法理由明示:「課稅及其調查乃國家侵犯人民財產權及行為自由之公權力行為,其進行必須嚴守正當法律程序之要求。同時,為了確保納稅義務者能有主張其權益,亦有必要課予主管機關主動提供協助之義務。」稽徵程序應較一般行政程序更受到正當法律程序之約束。

世界人權宣言公布至今70周年,世界各國無不引為人權圭臬,效法奉行。反觀台灣稅法之施行,始終無法貫徹稅法的正當法律程序!甚者,本應保障納稅人權益的納保法,亦未排除障礙,仍將行政程序法第103條或行政罰法第42條但書作為除外規定。因此,在實務上,依納保法第11條第4項之規定,在收到稅單之前,亦即課稅之調查證據階段,納稅者根本沒有陳述意見的機會,不但違反法治國精神,也趕不上人權保障時代潮流。

發生在1996年12月19日的太極門案,稅務冤案部分歷經22年迄今仍未終結,稅捐處分作成之前並沒有給當事人陳述意見,是自始違反正當法律程序、自始無效的冤錯案,這是台灣人權法發展史上的重大不幸事件。


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