新聞標題【民報】【專欄】中國大陸經濟發展成本增長之謎
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【專欄】中國大陸經濟發展成本增長之謎

2018-10-09 15:41
經濟發展的成本,為何快速增長且如此之高?從最「直接」的角度看,是因為政府與市場的關係沒有處置好。換句話說,政府做了很多不屬於公共服務的職能。圖/創用CC授權+合成
經濟發展的成本,為何快速增長且如此之高?從最「直接」的角度看,是因為政府與市場的關係沒有處置好。換句話說,政府做了很多不屬於公共服務的職能。圖/創用CC授權+合成

我在《中國大陸經濟面臨的危機及其根源》中提出,中國大陸的經濟增長之所以從「世界奇蹟」的高速增長降低下來,是因為成本太高,目前的土地、勞動力,房屋租金、貨物運輸成本等都已經導致很多「中國製造」和外來資本撤離中國。

經濟發展的成本,為何快速增長且如此之高?從最「直接」的角度看,是因為政府與市場的關係沒有處置好。換句話說,政府做了很多不屬於公共服務的職能。

眾所周知,亞當·斯密在《國富論》中,將政府的職責界定為「守夜人」。現代的說法則是「大市場、小政府」,或者說政府的職責只是在市場失靈的時候出現。實際上,中共十八大以來,對二者的關係界定,就比較恰當:市場起決定性作用,更好地發展政府的宏觀調控作用。但是,現實卻是,政府依然用「閒不住的手」,不斷的擴大職能。

我使用財政部公佈的《2017年全國一般公共預算支出決算表》計算,將一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出,以及各個行業的管理事務和行政運行支出,以及其他支出、債務付息支出、債務發行費用支出、預備費,視為公共支出,計為:64527.3億元(決算資料),占全國一般公共預算支出(203085.49億元)的比重為31.77%。也就是說,我們可以認為,將近70%的支出,不應當屬於政府職能的。

可能有人要問了,為何政府將近70%的支出,屬於非公共支出?最直接的回答是,官員太多,於是,就需要找事情做。試想,政府機構臃腫,人浮於事,而官員的升遷的競爭激烈,需要有「政績」證明自己,於是,便不斷的「折騰」,以至於上一屆的最高領導人講話中提出要「不折騰」。所以,不難發現,為何各種奇葩政策層出不窮。甚至連新華社主辦的《半月談》雜誌也忍不住批評這類奇葩。該雜誌2017年的一篇文章《折騰群眾招民怨 政策奇葩誰擔責?》說,各類奇葩政策文件、奇葩規定及其催生的奇葩證明,在一些地方層出不窮,如「重婚不准操辦酒席,違者禮金一律沒收」「全縣捲煙銷售必須達到25100箱」「按教師學科分配生二孩名額」「全縣統一門店牌匾」「就業、入學須提供父母無犯罪記錄證明」等,屢屢被推上輿論的風口浪尖,既干擾了民眾生活,也損害了政府公信力。

那麼,問題來了:官員究竟有多少?早在2005年,中共中央黨校研究室副主任周天勇撰文表示:中國實際由國家財政供養的公務員和准公務員性質的人員超過了7000萬人,官民比例高達1:18。可是,當時此說法受到政府部門的質疑。

不過,前一段時間的資料,卻讓目光如炬的網友,發現了端倪。2018年6月11日,《遼寧日報》稱遼寧省直機構659家公益性事業單位,已整合為65家大型事業單位,精簡比例達到90%;八月底之前完成省市縣鄉四級政府下轄的事業單位要完成90%以上的精簡。此文還特地將1:39的官民比定為奮鬥目標。據此文透露,遼寧有事業單位35000餘家、事業編制超編110萬名。而且,2017年年底,遼寧省人大通過草案,超編人員不得辦社保發工資。也就是說,要裁掉110萬人,官民供養比才能達到1:39。那麼,改革前的官民比,不算算出了:2016年,遼寧省總人口4378萬人,按照1:39的供養比,改革後遼寧有112萬吃財政飯的人;那麼,改革之前吃財政的,數字為222萬人(=112+110)。則改革前的官民比為:1:19.7(=222÷4379)。

由此可見,周天勇的估算,是非常精准的。那麼,如果中國的官民比為1:18,那麼,按2017年的全國人口數計算,則有2.5億的「官員」,接近美國的總人口數量(按:美國總人口為3億多人)!

官民比太高,自然是「大政府、小市場」。可是,要維護政府自身的運轉,需要大筆的經費;政府的非公共支出,也需要大筆的經費,因此,行政成本就非常高昂了。

當然,官員們是不會付費的,行政成本自然要猶老百姓或企業來負擔。為了保障政府機器的運行,不得不增加政府的收入。政府的收入來自哪裡?若是西方國家,則是稅收。可是,中國的政府收入,不僅包括稅收,還包括各種名目的收入,如罰款、土地出讓金、計劃生育的社會撫養費等等。

我們不妨以土地收入為例說明。

1978年12月23日通過的《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》中稱,「鑒於中央在二中全會以來的工作進展順利,全國範圍的大規模的揭批林彪、‘四人幫’的群眾運動已經基本上勝利完成,全黨工作的著重點應該從一九七九年轉移到社會主義現代化建設上來。」為了經濟建設的需要,土地制度充當了關鍵角色。當時,在產權上,農地劃為集體,城鎮用地劃為國有。具體體現在1982年《憲法》中。1982年《憲法》對農地產權的規定為:「農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有;宅基地和自留地,自留山,也屬於集體所有。」1982年《憲法》對城鎮土地產權的界定為:「城市的土地屬於國家所有」。也就是說,沒有經過土地權屬的變更登記等程式,憲法的一紙規定就將城鎮既往的私有土地「無償」轉化為國有土地。在新的產權安排框架下,征地制度與國有土地使用權出讓制度的「合作」,給經濟建設提供了大量的廉價建設用地,也讓各級地方政府通過賺得巨額利差獲得了「土地財政」。

這一點很顯然。由於農民不再具有農地的名義所有權,征地相對更加容易。的確,在「改革開放」中,國家為了「公共利益」(其實,很多屬於「私人利益」),特別是為了城市發展,搞大規模專案時需要很多土地。據參與修訂1982年憲法的肖蔚雲所說(肖蔚雲:《我國現行憲法的誕生》,北京大學出版社 1986 年版第 43 頁),在1982年《憲法》出臺之前,「土地的(名義)所有者就濫用這個情況而要求很高的價格,妨礙改革專案」。

很多早期發展起來的地方,就是依靠土地的。1979年7月,中央政府正式批准深圳辦特區,但是,當時,中央政府只一次性撥給深圳3000萬元人民幣。1986年6月25日,張五常在香港《信報》發表了《出售土地一舉三得》,建議大陸以賣地的方法來補貼基本建設的費用。1986年10月,深圳邀請張五常座談。後來,深圳政府起草了一份《深圳經濟特區土地管理體制改革方案》,於1987年5月逐級送審,最終由廣東省人大常委會審議通過。1987年12月1日,中共執政之後的第一宗土地公開拍賣在深圳發生。這塊面積8588平方米的住宅用地,賣了525萬元。

政府發現,一畝農地,政府只需要區區數萬元的征地補償費,就可以征為國有土地,通過拍賣,可獲得土地出讓金數百萬元以上。政府從中的獲利非常驚人。國務院發展研究中心「中國土地政策改革」課題組研究發現,土地出讓占地方財政預算外收入60%以上,個別市縣達90%左右。

2007年5月,我在香港《亞洲時報》發表一篇文章《從一個案例看中國房價爭論中的是是非非》,從個案資料分析發現,政府獲得的總收益(即總稅費+土地出讓金)為:29796.58萬元,為該房地產專案總投資的84.24%,占總房價款的46.96%。政府獲得的總收益,是房地產商獲得的淨利潤的284.04%。

於是,我發現,政府與開發商為了賺取更多的利益,不斷囤積土地。《法制晚報》2010年1月28日採訪我的時候,給算了一筆賬,發現:2009年全國供地資料中有超過一半即32760.99萬平方米的普通住房用地沒有「落地」,實際上開發的土地,不足四分之一。土地實際上是被雙重囤積:地方政府囤了國土部供地量的一半,而開發商囤了地方政府供地的一半以上,因此,有理由認為是地方政府囤積了,以抬高拍賣價或尋租;開發商獲得的土地中超過一半沒有開發,以囤積炒賣等。

由此,儘管2017年經濟增長速度不到7%,但是全國出讓國有建設用地的合同價款44.99萬億元,同比增長36.7%!

就如麵粉的價格高漲,必然導致麵包價格上漲一樣。土地成本的不斷而快速的攀升,在給政府帶來源源不斷的收入的同時,企業用地的成本、老百姓購買住宅的成本,都在不斷上升。最近我去某地調研,有私營企業主告訴我,現在時興做「民宿」,倒不是因為賺取遊客的錢更容易,是因為自己建設賓館的費用太高,還不如「讓利於民」,與農民合作了。

可見,要真正實現中共十八大以來提出的「市場起決定性作用」,實現「大市場、小政府」,首當其衝的是降低官民比,從而推動政府將職能調整到提供公共服務上來,而非什麼都想摻和。


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