新聞標題【民報】【和平‧中立‧新台灣講堂】和平中立與主權獨立
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【和平‧中立‧新台灣講堂】和平中立與主權獨立

 2014-12-24 11:54
冷戰結束,中國悄然崛起,美國渾然李伯大夢,對於民主化的台灣卻仍然視為稚子,無視台灣2,300萬人獨立自主的企盼。(網路資料,民報合成)
冷戰結束,中國悄然崛起,美國渾然李伯大夢,對於民主化的台灣卻仍然視為稚子,無視台灣2,300萬人獨立自主的企盼。(網路資料,民報合成)

前言

「中立」(neutrality)是國家在國際法上的一種地位,大體是指不介入他國之間的戰爭、或是國際衝突,這種國家稱為「中立國」(neutral state, neutral);「中立政策」(neutrality policy)是指外交、戰略、甚至於國家安全的選項,有別於跟他國結盟、特別是軍事同盟(Zecha, 2011: 307)。「中立化」(neutralization)則是指一個國家變成中立的過程,不過,往往含有負面的弦外之音,也就是在強權軟硬兼施下(concessions),小國被迫採取中立(neutralized)、淪為人家的卵翼,又稱為「芬蘭化」(Finlandization)(Jesse, 2006: 24)。

中立作為真正作為國家政策的選項,是在現代民族國家(nation-state)在國際舞台出現之後,作為捍衛人民的主體,國家在爆發戰爭之際,如何維護主權獨立、領土完整。在文獻上,對於中立理論著墨較多的是國際法,特別是針對中立國在戰爭時期的權利、以及義務;相對之下,在國際政治學上,主要是針對身處敏感地緣政治(geopolitics)的小國、或是弱國,為了國家的生存,由於先天上缺乏有效的軍事力量來嚇阻強鄰,就戰略研究的角度來看,中立政策往往是領導者的理性選擇(Aguis & Devine, 2011: 271-73)。

在兩次世界大戰,先後有將近十國家宣布中立,挪威、丹麥、荷蘭、以及比利時在1940年被納粹德國佔領,只有瑞士、愛爾蘭、西班牙、以及葡萄牙成功維持中立。戰後,儘管揭櫫「集體安全」(collective security)的聯合國成立,仍有芬蘭、奧地利、以及瑞典採取中立,不願意捲入美國與蘇聯的角力。不過,在冷戰結束後,由於區域經濟整合、以及全球相互倚賴的趨勢,傳統的中立國必須重新思考中立的意義、以及必要性。

台灣在戰後被納入美國的核子保護傘,以「自由中國」對抗「共產中國」,其實是延續中國國民黨與中國共產黨的內戰。儘管美國與中國在1979年建交,中國迄今仍然不放棄對於台灣領土的覬覦,因此,台灣的國家安全必須庇蔭於美國在『台灣關係法』(1979)、以及『美日安保條約』(1951)的「周邊有事」(1996)的含混承諾,構成某種不可言喻的「準軍事同盟」。

冷戰結束,中國悄然崛起,美國渾然李伯大夢,對於民主化的台灣卻仍然視為稚子,無視台灣2,300萬人獨立自主的企盼。相對之下,中國對於台灣的攻勢,已經由文攻武嚇擴張為經濟吞噬、社會滲透、以及文化洗腦。面對顧盼自雄的中國,美國政策因政黨政治搖擺不定,共識則是期待台灣稍安勿躁,問題是,「維持現狀」儼然是無止境的緊箍咒。

長期以來,台灣人有和平中立的願景,尤其是嚮往中立的瑞士。然而,這些多半都止於浪漫的遐思,並未看到有政治人物有系統地進行倡議、也沒有出現比較通盤的學術性探究,特別是中立政策的可欲性、以及可行性。在這裡,我們先將探討中立的內涵(what)、為什麼要採取中立(why)、以及如何著手中立(how)等基本課題。

中立的概念

中立包含「戰時中立」(neutrality in war)、及「永久中立」(permanent/perpetual neutrality)兩大類。傳統╱古典的中立是指戰時中立,代表不願意捲入現有戰爭的立場,也就是軍事中立;相對地,永久中立是指在非戰爭之時宣示,保證在未來會遵守中立的原則、不會介入任何他人的戰爭(Havel, 2000: 167; Aguis & Devine, 2011: 267-68)。具體而言,戰時中立是一種暫時的中立,表示不向打戰的任何一方倒向;至於永久中立,是指在承平之時不參加軍事同盟,戰爭爆發時就不用參戰、或是提供援助,不用被迫選邊站╱戰(Subedi, 1993: 241)。

簡而言之,中立是國際法有關於戰爭關係的規範,真諦就是在戰爭中保持中立,一來不參與(non-participation)現在、或是未來的戰爭,同時要保持不偏不倚(impartiality)的立場(Andrén, 1991: 69; Aguis & Devine, 2011: 268)。換句話說,從國際法的層面來看,所規範的是戰爭時期的中立,也就是戰時中立;然而,就國際政治而言,關心的是在平時以中立來避免捲入爭端,尤其是不跟他國締結軍事同盟,也就是永久中立,希望戰時、及平日都能維持和平(Jesse, 2006: 15; Aguis & Devine, 2011: 267)。

純粹就法理上的定義而言,中立與否的標準很清楚,就是平日不結盟、戰時不參戰,完全侷限在軍事面向;那是二選一,沒有模糊的空間。然而,就政治上來看,中立的概念化是整體性的(holistic):就深化而言,除了不結盟、及不參戰,中立國還關心是否可以有充分的國防軍備、以及領土完整跟主權獨立等面向;就廣化而言,中立的指標至少還要擴及經濟整合與否(Beyer & Hofmann, 2011: 292)。因此,在實際上的運用,如果採用前者的定義,中立國可以有比較大的自由度,一些彈性的作法不會被指控言行不一、或是背離中立的精神,譬如參與區域經濟整合體(歐盟)、或是集體安全組織(聯合國),甚至於被允許參與軍事性的人道救助(Beyer & Hofmann, 2011: 293)。

以歐洲的五個中立國為例,除了瑞士,愛爾蘭(1973)、奧地利(1995)、芬蘭(1995)、以及瑞典(1995)都先後加入歐盟,連瑞士也在2002年加入聯合國。就外交路線而言,瑞士依然維繫傳統的不偏不倚路線,愛爾蘭一向在實質上是親英美,而奧地利、芬蘭、以及瑞典三國在冷戰結束後,儘管還是不結盟,不過,或多或少是比較親西方陣營、或是至少介於瑞士與愛爾蘭之間(Jesse, 2006: 18-19)。當然,為了維持表面上的中立,這五國都不是北大西洋公約組織的成員。

中立的目的

如果我們把中立政策當作小國的戰略需求,要如何來解釋這項選擇?就國際關係的三大途徑來看,中立可以符合三種政策目標:安全、利益、以及認同。首先,就現實主義(realism)而言,在現有的安全環境下,小國面對來自外面的壓力,既然沒有足以抗拒、或是討價還價的國防實力,只能地逆來順受,因此,中立是沒有選擇之下的必要選擇,相當無奈(Beyer & Hofmann, 2011: 287)。對於現實主義者而言,既然中立是戰略上的需要,這是務實的選擇,也因此,還是必須使用武力來捍衛國家主權,也就是「武裝中立」(armed neutrality)(Jesse, 2006: 8, 14-15, 23)。

相對地,就服膺自由主義者(liberalism)而言,除了透過集體安全機制來獲得國家安全保障,中立作為國際規範,也可以克服先天上的軍事劣勢;同時,在等距離的策略下,把省下來的資源用於生聚教訓,也就是「非武裝中立」(unarmed neutrality)(Jesse, 2006: 8, 14-15)。建構主義(constructivism)則更進一步主張,推動中立更是一個民族的積極自我理解,也就是在民族自決的原則下,面對敵視的國際環境,企盼能確保自己獨特的文化認同,因此,這是「民族的選擇」(national choice),而所獲致的則是一種「安全認同」(security identity)(Jesse, 2006: 13, 24)。

整合這三種途徑,從政治(安全)、經濟(利益)、以及文化(認同)等三個面向來看,中立政策可以用來捍衛國家主權(state-making)、致力國家建設(state-building)、以及塑造民族認同(nation-building)(Scheck, 2012: 21, 27)。

中立的進行

有關於進行中立的方式,可以有不同的考量層面,譬如到底要採取武裝、還是非武裝中立的模式。又如,究竟要以何種程序來著手中立,由制度化的程度,可以由片面宣布、國會立法、公投入憲、到條約保證,也就是實質(de facto)、以及法理(de jure)中立的差別(圖1)。比較有爭議性的分法,是到底這是自願、還是被迫的中立,譬如芬蘭在戰後為了避免被蘇聯佔領,只好簽下中立的城下之盟;同樣地,奧地利表面上說自願,其實,中立是在蘇聯的威脅下,為了確保主權獨立的條件。


1:實施中立的方式

在一般人的印象中,中立必須獲得強權的首肯才有可能確保,特別是潛在的敵人;不過,這樣的看法,尚未獲得國際關係學界的實證支持。不管是盟邦、還是敵國,面對中立的態度,在堅決反對與欣然支持之間,還可以有保留、默許、以及接受等可能(圖2)。也就是說,在半信半疑之際,或許會先採取聽其言、觀其行的作法;如果相信對方是真的中立,心照不宣,應該會務實地同意;如果對方堅持中立,在不傷大雅的情況下,至少也可以有條件地彈性接受(Harkovirta, 1983: 582)。


圖2:面對中立的態度

以蘇聯在冷戰時期的經驗來看,中立作為一種外交政策,最高的戰略目標是強化自己,如果退而求其次,至少也要入會敵人;換句話說,在衡量是否接受中立之際,最好能因此讓對方接近自己,否則,至少也要避免對方兔脫(Harkovirta, 1983: 584)。這時候,就要看中立的實際內容為何,也就是說,在絕對同盟、以及絕對中立之間,還可以有某種「中立的結盟」(neutral alliance),也就是局部的中立、以及有限的結盟,未必是僵硬的零或一的詮釋。

拉回台灣海峽的場景,在現有的「聯美抗中」大戰略下,美國及中國對於台灣的中立會有哪些想像?即使是台灣宣布中立,在實質上也有三種可能;親美、親中、或是對稱的中立(獨立路線)。

對於美國來說,台灣目前是『台灣關係法』之下的「特殊夥伴關係」,假設「建州」納入領地並非可欲的目標,任何形式的親美中立化都可以接受;如果台灣堅持真正的中立,也就是對美中採取等距離,至少也可以降低區域性的緊張,沒有強烈反彈的道理。當然,最壞的情況,是台灣表面上高舉中立、實際上要脫離美國的核子保護軸線、甚至於向中國投懷送抱(圖3)。


3:美國對於台灣中立的可能想像

對於中國而言,併吞台灣是終極的目標,既然不可能接受將台灣當盟邦(即使是小老弟),那麼,只要台灣不進一步跟美國正式結盟,不管是真正的、還是形式上的中立,包括非核、限武、裁軍、或是去軍事化,甚至於走第三條獨立的路線;不管是把台灣當作緩衝區、或是和平區,反正都比現狀還好,應該都有很大的想像空間(圖4)。


圖4:中國對於台灣中立的可能想像

 

 


* 引言於「和平、中立、新台灣」講堂,台北 2014/12/20

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