新聞標題【民報】【專文】試論公用徵收的憲法爭議
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【專文】試論公用徵收的憲法爭議

 2016-09-09 11:53
都市計劃的最高指導原則是營造宜居的城市空間,政府當制定一套能夠平衡地主權益與公共利益,兼顧地權、地用、地價及地稅的土地政策。(圖/郭文宏)
都市計劃的最高指導原則是營造宜居的城市空間,政府當制定一套能夠平衡地主權益與公共利益,兼顧地權、地用、地價及地稅的土地政策。(圖/郭文宏)

美國憲法第5修正案規定,「人民私有產業,如無合理賠償,不得被徵為公用。」憲法第14修正案則明訂「任何州非經正當法律程式,不得剝奪該州公民的生命、自由以及財產。」

在美國,二十世紀中期以後,聯邦最高法院的判決持續對「公用徵收」做出擴張性的解釋,同時表明「司法禮讓」的態度,原則上不介入立法機關考量地區特殊條件與需求所為之關於徵收的立法決定,因此政府可以為私人土地開發案進行土地徵收,以致衍生出「私用徵收」的爭議。

在1954年,在Berman v. Parker上訴案中,聯邦最高法院做出判決,美國首府Washington D.C. 得依國會「哥倫比亞特區再發展法(District of Columbia Redevelopment Act)」之授權,擬定都市更新藉由土地徵收與再規劃的方式,由市政府徵收私人土地,將土地所有權轉移給土地開發公司,興建公寓、辦公室以及購物中心,並不違反聯邦憲法第五修正案的規定。

聯邦最高法院以9:0的票數,一致判決前述徵收案合憲,並指出「如果允許地主一個接著一個地抗拒這個再發展計畫,而逐一檢視所涉及的每一筆個案,理由是他們的財產可以不必對公共利益讓步,這將嚴重地傷害這個開發計畫的完整性 (If owner after owner were permitted to resist these redevelopment programs on the ground that his particular property was not being used against the public interest, integrated plans for redevelopment would suffer greatly.)」。

在1981年,在Poletown Neighboring Council v. City of Detroit訴訟案中,密西根州最高法院判決,底特律市政府得依州議會所制定之「經濟發展公司法(Economic Development Corporations Act)」的授權,運用徵收權力,於徵收原告等之土地後,移轉與通用汽車公司。多數意見法官認為該案可以降低失業率、振興經濟、協助地區重生、促進都市再發展,提升公共衛生、安全與福祉,因此市政府有權徵收土地,並移轉給企業使用。

在1984年,在Hawaii Housing Authority v. Midkiff 上訴案中,聯邦最高法院判決,夏威夷主管住宅處有權依州議會通過之「土地改革法」(Land Reform Act),為居住於社區開發面積超過五英畝的單一家庭承租人,強制徵收住宅,出售予居住人,以打破地長期以來土地被寡占之社會問題。聯邦最高法院以8:0的判決,支持「土地改革法」之合憲性。

在2004年,在County of Wayne v. Hathcock訴訟案中,密西根州最高法院判決,Wayne郡政府不得依法徵收了被告等所有之土地,用以興建面積達1300英畝的商業及科學園區,以挽救每況愈下的密西根州東南區的經濟,判決要旨為州憲法第十條第二項所稱之公共使用並不包括徵收私有土地移轉產權給私部門,作為發展經濟與增加稅收之用途。

在2005年,在Kelo v. City of New London上訴案中,康乃迪克州政府授權一家私人非營利性組織「新倫敦開發公司」(New London Development Corporation; NLDC),負責規劃與執行New London市的開發計畫,該開發案分為數個區段,居住於第3及4A區總計15位土地所有人拒絕出售土地,迫使NLDC決定動用強制徵收權。原告Kelo等人則決定提出訴訟,主張該徵收違反第五修正案之公用條款,案經上訴至美國聯邦最高法院,大法官以5票對4票的些微差距判決市政府勝訴。

按照美高院最新判決,地方市政當局有權強行徵收私有土地用於商業開發,只要這種開發屬於「公共使用」範疇。高院裁定「該市對於被征地的規劃部署合乎『公共使用』,且在『第五條修正案』條款的含義之內。」。

這項判決引起媒體大篇幅的報導以及社會的憤怒,強烈批判政府過於濫權。而且迄今New London的再發展計畫並無任何的興建工程,雖然動支了超過8,000萬美元的公款辦理徵收。該計畫最主要的受益者輝瑞公司在2009年也宣佈關閉在New London資產高達3億美金的研發部門,主要考量它與當地政府之間簽署的10年減稅協議即將屆滿。

在New London案件之後,有幾個州政府因而決定立法,定義並限制徵收的權力。在類似的案件中,伊利諾州、密西根州、俄亥俄州、 奧克拉荷馬州和南卡羅萊納州的最高法院判決不得為商業利益徵收私有土地,但政府機構以及類政府部門仍擁有徵收私有土地的權力。

2006年布希總統在簽署第13406號行政命令,規定聯邦政府在辦理徵收私有財產時必須給予公正的補償(just compensation),並限於公共使用(public use)。這也是憲法所規定的符合公共利益的目的(purpose of benefiting the general public)。這項行政命令限制聯邦政府不得為了私部門的經濟利益而徵收私人的財產。雖然美國為數不少的強制徵收補償費用源自聯邦政府的補助,但這項行政命令並不見得對執行徵收的地方政府產生約束的作用。

美國聯邦最高法院審查以檢視是否符合公共利益為前題,美國的自由派人士認為徵收是不必要的,只要有足夠的誘因,那些釘子戶終究會選擇離開。然而,隨著計畫的逐步實施,若因後續需用土地無法取得而停頓,開發成本也會增加,而迫使計畫執行者不得不被「套牢」,形成「高價哄抬」的現象。

近來有國內學者指稱現行區段徵收制度違憲,進而主張應廢除區段區段徵收。現行區段徵收的法源載於土地徵收條例第4條,適用於新設都市地區實施開發建設、舊都市地區實施更新、非都市土地實施開發建設、農村社區實施更新等情形。

然而,區段徵收更應該與一般徵收有所區隔。土地徵收條例第3條規定,國家興辦公益事業,得徵收私有土地;徵收之範圍,應以其事業所必須者為限。此即憲法第108條第1項第14款所稱之公用徵收,都市計畫法第48條第1項第1款指定之公共設施保留地取得的方式,亦歸為此類。

基本上,一般徵收地主受到特別犧牲,因此國家必須給補償。反之,區段徵收地主是受益者,因此國家必須課以共同負擔。這樣的制度維持了權利和義務的對稱性,但是土地徵收條例第3條(公用徵收)與第4條(區段徵收)各有其適用情形,必須被清楚區隔,若攪和交叉使用就會造成工具的錯置及誤用,衍生計畫大而不當的後遺症。

前述以區段徵收辦理土地整體開發建設涉及重大利益,包括土地使用變更利得、整體開發利得等,幾年後地價動輒上漲數十倍,甚至上百倍,漲價大部分比例歸於私有,現行的區段徵收由地主共同負擔公共設施用地及開發成本,並讓地主分配土地,共享地利,可視之自償性的土地合作開發事業。區段徵收的地主土地愈多獲愈利愈多,已非昔日平均地權條例立法之要旨。

就都市計畫的實施而言,若由政府慷全體納稅人之慨,動用公帑負擔都市計畫內的公共設施費用,以犧牲一部分地主的權利,幫助其他的地主坐收不勞而獲之利益。就土地政策之觀點論,實屬政府不智之舉,等於花錢製造社會及內部的不公平。

都市計畫內的道路、廣場及其他公共使用之土地,既為該區段全體所有權人共同使用及享益,地主可享受地價上漲之利益。享受利益者自應按土地之面積比例分攤因創造此種利益所費之成本,以符合社會的公平性。

美國的都更通常採取的整體開發,全區土地取得,大多數是用價購的方式,對於釘子戶政府則啟動徵收(eminent domain)機制。在美國的定義當中,價購方式並不屬於徵收,對付釘子戶就範才屬於徵收。無論如何,原地主只能領錢走人。手段可說相當的激烈。

然而,我國現行的區段徵收地主可以選擇被徵收,而領取地價補償,也可以參與合作開發,選擇領回抵價地。現行的區段徵收制度相當程度地尊重地主的意願,也維護了城市地主資產階級的利益,以換取地主配合公共利益之實現,誠屬對人性面妥協折衷的做法。

若以美國對徵收的定義,同意以區段徵收辦理整體開發的情形,自不宜以徵收的角度視之,否則就會造成畸型的社會現象,一般徵收及區段徵收雞兔同籠,恰似以保障特別犧牲者的法律維護受益者的權益。

一般人甚至地政學者對區段徵收怎麼配地有很大的誤解,以為區段徵收抵價地的40%,就表示所有的地主都是100坪變成40坪。事實上,以權利價值作為配地的標準,符合統計學的基本原理,要同時考量平均值和分佈型態,亦即40%是一個平均值,理想的分佈是配地比例之上限及下限約3倍,並且讓半數的地主配地比大於平均值,另外半數的地主選擇商業區及區位條件佳的地段。

以竹北高鐵站特定區為例,公告區段徵收前路線兩旁、甲建及農地權利價值3:2:1,這似乎是一個多數人可以接受及合理的權重,都市計畫全部街廓超過300多個地段及評定地價,亦即至少有超過1,000種組合。竹北高鐵站特定區原農地配地比例坐落在22~75%之間,原甲建配地比例加倍,原路線價則依公告現值權重之增加而增加。

區段徵收配地作業提供足夠的數量及多種樣式,使人們可以依照自己的偏好選配,而且在條件上,它的區位、比例大小、街廓數、公設是否齊全等都要考慮,這種選擇可以增進人民的自由,並且消除那些細微末節的規範。

以都市計畫的實施工具而言,區段徵收與市地重劃實為孿生,受益者共同負擔的精神同工,在配地的公平性、公共環境的品質、現任戶的安置、弱勢的照顧、歷史建物的保存等向度,區段徵收相較優於市地重劃土地,也因為土地重新分配的公平性,讓都市計畫資訊公開透明化,而充分落實社區的參與。若指稱區段徵收違憲,那麼我們又當如何看待市地重劃呢?

區段徵收提供地主多樣的選擇,(1)選擇領錢或配地,(2)選擇拆遷重建或申請保留,(3)選擇合併或不合併權利價值,(4)選配不同分區(例如住宅區或商業區)及位置。反之,市地重劃(1)只能領地,不能領錢,(2)不能選擇是否拆遷重建或保留,(3)不能選擇合併分配,(4)只能依原使用分區及位置分配。

區段徵收以權利價值而非面積分配,才能做到真正公平合理,唯有滿足這樣的前題,都市計畫才能完全公開透明化,進一步落實社區參與,並且以完備的公共設施 營造良好的公共環境品質。市地重劃最大的盲點在於地主的權益極大化,土地分配比例偏高,而排擠公共設施用地,未能把照顧弱勢住戶及保存古蹟等的社會成本內部化,缺乏外部性。

區段徵收最令人詬病之處在於公部門未能積極主動協助住宅更新,造成強迫拆遷,有違居住正義。公部門當以公辦協力造屋的模式,解決現住戶住宅重建之民怨。公部門必須徹底去除拆遷補償的舊思維,積極主動協助社區居民完成住宅更新,以社區參與式公辦協力造屋,推動社區的重建。公辦協力造屋不僅是營造空間及建築的新風貌,同時要確保如何維繫及凝聚既有的鄰里關係,導入生態、綠建築及智慧住宅社區的理念,公私部門攜手合作共同打造宜居的生活環境。以此補上區段徵收最後一塊拼圖。

最近有些地方政府注意到,自辦市地重劃開發利益歸於少數人,而市地重劃涉及公共利益及社會公平正義,為落實重劃開發,避免公共利益淪為私人壟斷,開發盈餘應回歸全市共享、兼顧維護所有權人權益並還財於民,未來都市土地將朝公辦市地重劃及區段徵收為主。

總之,吾人費神質疑區段徵收是否違憲的同時,是否更應關注如何透過都市計劃營造宜居的城市空間,並制定一套能夠平衡地主權益與公共利益,兼顧地權、地用、地價及地稅的土地政策。若現行區段徵收不好,地政專家學者總是要提出可行的方案,吾人姑且拭目以待吧!

 

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