新聞標題【民報】《公民投票法》修正草案評析
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《公民投票法》修正草案評析

2017-06-09 21:09
作者認為,兩岸政治性協議如果未涉及主權讓渡,在憲政評價上,本就不存在公投之必要;但協議內容如與人民權利義務或國家重大事項有關,則為準條約,須經立法院批准始生效力。圖/民報影像處理
作者認為,兩岸政治性協議如果未涉及主權讓渡,在憲政評價上,本就不存在公投之必要;但協議內容如與人民權利義務或國家重大事項有關,則為準條約,須經立法院批准始生效力。圖/民報影像處理

民主進步黨和其他在野力量,對於現行《公民投票法》始終存在諸多批評;惟自2016年民進黨同時贏得第十四任總統與第九屆立法院大選而全面執政後,《公民投票法》的修正問題於焉浮上檯面,而出現契機。

立法院第九屆第二會期內政委員會,終於在2016年12月15日併案審查《公民投票法》各個修正草案完畢,先是宣告出內政委員會交付黨團協商並由召集委員召集,協商延宕三個月後,再經親民黨團提議交付政黨協商後逕付二讀。今(2017)年4月21日時代力量黨召集政黨協商,竟只有時代力量黨出席而不得已流會。民進黨前主席林義雄不滿於該黨已成為執政黨,卻於推動《公投法》補正一事上態度消極,歷經一年審議竟還未能完成二讀,乃於4月底赴民進黨中央黨部前舉行十六日接力禁食抗議,要求在5月20日前完成修法。民進黨主席蔡英文終於承諾,會致力在12月底前完成修法。

鳥籠公投,即將開閘

《公民投票法》向來為人詬病之處,在於立法動機不良。最初,陳水扁於總統任內意欲發動公民投票,藉以凝聚選票,而由行政院長游錫堃頒布《公民投票要點》,以為辦理之依據。時由中國國民黨掌握多數席次的第五屆立法院,見機乃匆促通過法位階為法律的《公民投票法》,用以排除下位行政命令《公民投票要點》的適用。而《公民投票法》因有意壓抑公投之發動,又為公投設下許多制度性障礙,從而使該法成為公投限制法,並被譏為「鳥籠公投法」。

《公民投票法》不利於直接民權實施的制度性障礙,首先在於公投的可決門檻過高。現行法存在所謂的「雙二一門檻」,即需有全國過半數公民參與投票和獲得有效票中的過半數同意;而若同意票未達此一門檻,其法律效果為否決;經否決的公投案,三年內不得重新提出。此一制度,變相造成反對方可以輕易透過反動員即不去投票讓公投案被否決,不必讓有意義的議題真正被討論,形同對公投案發動倡議者的制度性懲罰,也是對於支撐公投的公民審議精神的踐踏。

在歷年的公投案中,我們看到反對方都是以避免升高公投議案公共關注的方式,迴避辯論,用以降低投票人參與投票的動機;也因雙二一門檻,而使棄權票在法律效果上形同否決票。這種做法,和拿破崙舉辦稱帝的公民投票將棄權票認定為贊成票一樣,事實上,都是扭曲沒有意見者的意見,而使公投投票結果,並不能真正反映表態民意的多數選擇。即使是配合選情激烈的總統大選舉辦公投,歷次投票率也都未達百分之五十,皆使公投案遭到否決。可見門檻實在過高。

本次修法將投票可決門檻由雙二一改為有效票的相對多數,且同意票需超過投票權人總額四分之一;後者在防止投票率過低影響公投結果的正當性,前者則因不存在可決門檻,贊成與反對者均需動員在公投投票日當日以投票決定公投案之結果。如是,各方都必須盡力闡述立場,爭取投票,公共審議的空間於是方可成形。

對公投的另一重大程序性制度障礙,則出在公投提案與連署人數的高門檻。立法院內政委員會的修正草案,將提案門檻從最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的千分之五降到萬分之一,大約從九萬四千人左右降到一千八百多人;連署門檻則由百分之五降至百分之一點五,約由九十四萬人降到二十八萬人。提案和連署人數兩個門檻的降低,特別是提案,則是由原本只有政黨有能力組織動員人力發動的情況,一改而使更多人民團體或倡議團體得以有機會使自己關心的議題進入公投發動程序。

公投的適用與準用

《公民投票法》第二條規定公投的適用與排除事項,排除事項在修正案已全面刪除。而在適用範圍,時力黨主張納入領土變更案的複決,此因領土變更案係比照憲法修正案程序處理而納入《公民投票法》規定,在論理上較為完整。惟其為親民黨以納入《公民投票法》將可能引發中華人民共和國之誤解而增加兩岸關係再起波瀾的風險而反對。然此並不影響領土變更案對於修憲複決程序之準用,不列亦無妨。

事實上,外界對於領土變更案,關心的並不是其準用修憲程序的複決,而是其超出《憲法》規範之外的創制案,乃至於憲法制定、修正或主權讓渡的創制案。民進黨於1999年以〈台灣前途決議文〉凍結〈台獨公投黨綱〉,主張台灣為主權獨立國家,依《憲法》國號為中華民國,台灣主權獨立現狀之變動須經公民投票。而後民進黨推動公投入憲,實即修改修憲程序,將憲法修正案的複決,由國民大會改為人民複決。

2007年,民進黨又通過了〈正常國家決議文〉,主張正名台灣、制定新憲法、加入聯合國,以及在適當時機舉行公民投票,以彰顯台灣為主權獨立的國家。制定新憲法如非依修憲程序而為之,則就是國民超憲法之政治決定。超憲法的國民政治總意志,是創造國家及其憲政的政治力基礎,因而不受國家實定法的拘束。所以當其選擇援用《中華民國憲法增修條文》或《公民投票法》的程序規定來展現其意志時,其性質實為「準用」,而非「適用」。之所以選擇準用,主要是因為現行法反映的是國人的主流意見,準用可以達到確認共識的效果,使反對力量無由反駁。

至於〈正常國家決議文〉所稱用以彰顯台灣為主權獨立國家的公民投票,既然台灣本為主權獨立國家,彰顯主權就不是主權的創造,而只是宣示;如是,則全國性公民投票的實施,就是國民主權的實踐,自然就彰顯著台灣是主權獨立的國家。

綜上,則屬於國家法層次的《公民投票法》所臚列有關公投事項的規定,便無納入超憲法之事項。

《公民投票法》第十七條規定:「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。」此則規定總統就國家安全防衛事項經行政院會議議決同意後實行的交付公投權,謂之防禦性公投。這一條文源自總統的緊急處分權,但在立法和實踐的過程中,緊急處分權的色彩逐漸淡化。2004年,陳水扁總統資以發動和平公投,惟其時並無國家遭受外力威脅的緊急狀態,和平公投因投票率未達門檻而遭否決,反而導致國民黨以此為依據杯葛對美國軍事採購案,嚴重影響我國國防戰力的提升。

實然,一旦國家發生緊急狀態,豈有可能從容辦理公民投票?值得討論的是,當國家遭受中華人民共和國侵略之時,宣告台灣獨立建國是否為攸關國家安全事項。宣告台灣獨立建國後,台灣主權與中國大陸分割,國際干預便不受內政不干涉原則的拘束,而使台灣的國家防衛可以直接獲得其他國家的奧援。職是,宣告台灣獨立建國自屬國家安全事項,而得由總統依《公民投票法》第十七條規定交付公投。但這只是浪漫的幻想,因為在戰爭或戰爭威脅狀態下,政府不可能分撥精力辦理公民投票。所以宣告台灣獨立建國,應視之為政治革命行動,準用國家緊急處分權行使程序,由總統直接宣告,是最具程序正當性和最切合實際的做法。

立法院內政委員會審議《公民投票法》時,時力黨曾提出增訂第十七條之一的修正案,主張「政治性協議需先交付公民投票」,此為太陽花學生運動提出的兩岸協議監督條例五大立法原則之一。時力黨同時也在該黨提出的《我國與中華人民共和國締結協議監督條例草案》對此加以規定。時力黨主張「政治性協議需先交付公民投票」,係比照防禦性公投的程序,也是由總統所交付與發動者。

兩岸的政治性協議如果涉及我國主權之部分讓渡,依《憲法》之精神,自應交付公民投票;但如果政治性協議展開協商之前,即由人民就政治性協議或其原則進行公投,其後的談判則恐有空白授權之情事。政治性協議如果未涉及主權讓渡,在憲政評價上,本就不存在公投之必要;但協議之內容如與人民權利義務或國家重大事項有關,則為準條約,理應經立法院批准始生效力。關於這一部分,筆者認為,乃應於兩岸協議監督條例中,就兩岸協議的協商程序詳為規定,區別主權議題與非主權議題;而就主權議題相關政治協議的批准程序,由立法院改由公民複決於協議簽訂後主持之,如此方符合一般國家之常例。

公投之審議

這次修正案也將行政院及各級公民投票審議委員會廢除,其理由略謂公審會於提案交付後具有實質審查權,直接決定提案通過與否,變相阻礙人民行使創制、複決的權利。但未來關於公投案內容的審議,立法院內政委員會目前尚未有定論。依本文之見,公投審議仍有其必要,但不在做實質審查,而是提供諮詢,協助公投提案成為具有可行性的提案,使公投案在通過之後,能與既有法制銜接,而不至於窒礙難行。

又,修正案以中央選舉委員會為公投主管機關,然中選會只能對於提案、連署是否合格做出認定,其功能並不適宜做公投提案的審議。關於此一問題,本文仍認為公審會有設置但予以功能轉型的必要,即將其設於中選會下,聘請審議委員若干,專事協助公投成案。而如果有涉及憲法爭議的公投提案,則可仿照法國憲法委員會之例,交由司法院大法官於成案之前進行審議,認定是否涉及修憲,若然,則由於修憲另有其提案程序,乃應對此類提案予以駁回。

而由於修正案的可決採相對多數,本文建議可納入對案制度,也就是容許行政院或地方政府,就與自身業務相關的公投案提出對案,與公投案同時進行投票。其原因在於,如果政府認為公投案窒礙難行,則在基於尊重人民創制權的情況下,讓政府部門藉由對案之提出,與原案進行大眾辯論或公共審議,找出折衷或是合理的其他對策,使公投之舉行,可轉為各方共贏的共識確認程序,而不僅僅只有支持或否決、非此即彼的選項。畢竟公共議題變數難料,關於公投案的思考與選擇,亦宜符應人類公共生活與時俱進或時移勢轉的具體經驗。

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