新聞標題【民報】【民意論壇】財政收支劃分不改革 談縣市合併升格無實益
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【民意論壇】財政收支劃分不改革 談縣市合併升格無實益

  2021-09-09 13:50
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作者指出,行政區的調整攸關中央統籌分配稅款縣市分配比例,中央務必同步修改地方制度法與財政收支劃分法。示意圖/Wiki, Totoro0621, CC BY-SA 4.0
作者指出,行政區的調整攸關中央統籌分配稅款縣市分配比例,中央務必同步修改地方制度法與財政收支劃分法。示意圖/Wiki, Totoro0621, CC BY-SA 4.0

新竹市長林智堅拋出新竹縣市合併升格為直轄市議題,原意是為改善城鄉差距,但台大學者就提到,以台中縣、台南縣合併升格經驗來看,在原縣區出現城鄉差距擴大,例如台南新營本來是台南縣行政中心,非常繁榮,但縣市合併後,其地理位置偏北、靠近嘉義,這幾年沒落狀況嚴重;台中豐原的重要性不如以往,原本可以在縣區就近處理公務的民眾,現在必須到市區,民眾洽公便利性出現問題。

直轄市內、與周邊縣市呈「都市與邊陲」

由台南、台中經驗可知,合併升格不見得能根治城鄉差距問題,反而卻不斷擴大城鄉差距。高雄也出現類似狀況,高雄縣市合併升格10年來,存在明顯城鄉差距,造成「都市與邊陲」M型化,以高雄原縣區為例,不論路平、路燈、汙水處理、公共運輸等軟硬體建設,都面臨缺錢窘境,教育領域是百年大計,竟也呈現M型化。

除直轄市內部有「都市與邊陲」現象,不只如此,六都也對周邊縣市有強烈磁吸效應,造成縣市之間「都市與邊陲」現象,以屏東為例,屏東人口十餘年來持續負成長,今年以來又減少逾5000人,減少速度有加快趨勢。過去19年屏東人口都呈現負成長,尤其以2010年及2011年最嚴重,當時因為六都升格改制,造成人口磁吸效應,每年均減少約9000人,後來磁吸效應稍減,但每年人口仍減少4000至6000人之譜。最主要原因,即屏東人口大量往六都集中的現象不斷發生。

升格不碰財政劃分不實際

此外,再以高雄為例,合併升格後最嚴肅的問題之一則是地方財政問題,財政問題可分為統籌稅制不公、地方政府入不敷出、債務持續累積等,僅高雄市債務就高達3300億。多年來外界也呼聲,行政區的調整攸關中央統籌分配稅款縣市分配比例,中央務必同步修改地方制度法與財政收支劃分法。不過攸關解決中央地方財政分配制度的財政收支劃分法已20年沒修過法。

因此若新竹縣市若真合併升格,直轄市財政如以原來的財政收支劃分法做制度劃分,不直指目前稅基制度的癥結點,恐步入例如地方財政問題的惡性循環。幸好,這次新竹縣市升格議題,剛好也給中央地方爭執許久的財政收支劃分法的修改,順勢展開新討論的契機,而解決稅制問題的關鍵,在於統籌稅款的餅能做大。

財政自主促進地方發展

有學者就指,統籌分配稅款增加,有助改善財政,尤其是統籌分配稅款結果,隱含欲使各縣市行政運作正常,而且不只要將餅做大,另一項關鍵是,如何有效解決地方自有財源過低,根據一項研究,104至106年間,22個地方政府自籌財源比率超過50%者,平均僅6個,且地方政府的歲出財源約4成是要靠中央財政移轉來挹注。

中央權限過度集中,地方就失去對預算的主控權,桃園立委鄭運鵬強調,讓稅收規模不會成為中央考量地方能否升格的財政緊箍咒,若一鼓作氣全直轄化,把中央地方財政劃分做單一制度調整,中央讓利比例降低、地方得利比例增加,權力財政都下放,這才是治本之道。輿論也認為,地方財政自主,或能使中央減輕財稅分配負擔,由地方主導最適合地方發展的財政規劃,讓偏鄉人口也願意留在家鄉,三都合併升格的經驗,或也可帶給新竹縣市合併升格議題另類省思。

稅制一旦改革中央恐受挑戰

不過,稅法改革屬於台灣財政安定的長久之計,這次討論新竹升格,不只需時間,或還稱紙上談兵不成氣候。誠如學者談《地方制度法》規定人口達125萬人得設直轄市,但新竹縣市人口合併後仍不足,就算合併升格,依照現行法規,將使其他非直轄市的縣市分配到統籌分配款更少,恐引發其他縣市抗議。

此外中央財政權限若被剝奪,中央施政一致性將備受挑戰,恐也不利中央做國家整體施政規劃的正常運作,因此未來進一步討論財政收支劃分問題,這更需要中央、地方縣市一起積極討論出最大共識,這實屬不容易的大事,也靠執政者如何發揮最大智慧了。


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