新聞標題【民報】停止監察院的運作與國會復權
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停止監察院的運作與國會復權

2014-07-17 11:30
英國內閣制(圖片:網路資料)
英國內閣制(圖片:網路資料)

按照英國法的理論,國會是統治機構當中最高的,它擁有立法、審查預算、監督行政等重要的功能。因此,國會當然擁有審議與調查的職權以執行其權能。

進入20世紀以後,政黨走向組織化,行政權走上擴大與複雜一途,於是內閣成為統治的中樞,使英國從「議會內閣制」轉變成「內閣統治」。尤其二戰之後,政黨強化其對國會議員的紀律,使得選民以政黨黨揆為指標,來選擇應由那一黨執政,也使得國會議員選舉帶有類似選舉總統的性質,成為對於「黨揆」以及「與黨揆連接一起的政黨」做選擇。英國透過這種政治制度的變化來因應社會劇烈的變遷。但是這種統治在二戰以後漸漸出現許多問題:由於一切以政黨、政府為優先,這就造成未兼部長的議員被當做手段,也促使政黨的競爭惡化,並造成人民投票率下降,於是未獲得選票過半的政黨而執政的情形(有時甚至只有30%強的得票率)就出現,竟有一次是得票率較低的政黨只因其席次最多而執政,而這種現象就被稱為是「選舉獨裁」。

20世紀末期至21世紀,英國議會就展開了議會復活的各種改革。因為以內閣為中心的政黨獨裁以及政黨競爭的惡化產生,未兼部長的議員就對兼部長的議員進行反彈,於是英國就大幅度放寬未兼部長的議員對議事的自主參與,並創設了按照部別而設置的「部特別委員會」,特別委員會就成為強化下院對政府追究責任的手段,它是對於政府的政策與作為加以監視的調查機關。特別委員會可以實施行政調查與立法調查,要求部長與公務員列席作證說明,並擁有科處侮辱議會罪之手段,使其調查可順利進行。而特別委員會就透過行政調查與立法調查就各種政策提出白皮書或綠皮書,要求政府回應。

對於政治貪汙等的政治調查(國政調查),英國國會是以國會制定法為根據,設置調查機關來進行調查。而所以會採用這種制度是因為:政治調查本來是特別委員會進行調查的核心內容,但是由特別委員會來進行國政調查,會成為政治鬥爭的工具,無法保持調查的中立性格,因為這個理由,下院就把政治調查的任務委諸於議會以外的機關。這種調查機關在調查方面,具有和高等法院(High Court of Justice)相同的權限,換句話說,這些權限有:1、命令證人出庭之權,2、使證人做「以宣誓與具結為基礎」的證詞陳述之權,3、命令提出文書之權,4、對外國人發出詢問命令,5、對於拒絕服從這些權限者,處以法院侮辱罪。調查機關具有準司法的性格,以確保調查的中立性與非黨派性,而國會再根據調查的結果來決定是否彈劾。

此外,為了將人民從行政機關的錯誤行政中解救出來,英國國會制定許多法律設置監察官(ombudsman),處理人民的申訴,例如議會監察官、衛生監察官、地方行政監察官,這就相當於國內的監察委員,但在英國法裡,這些監察官的權限是來自於國會的授權,人民透過議員或直接提出申訴,而監察官要向國會報告。更且英國政府導入了政府電子請願、國民讀會舞台(是國民對於議會審議中的法案提出意見的場所),讓人民的意見及時即刻反應至國會的審議上。

相對地,國內政治是以總統為中心的內閣獨裁體制。監察院、考試院、司法院三院,在總統掌握提名權與其對政黨的控制之下,成為隸屬總統的下屬機關一般,而不是制衡的分權機關。但這種體制的形成已引起立法委員甚至是國民黨立委的不滿,因而立法院爭取職權之行使已很清楚展現。面對以總統為核心的內閣獨裁制,像英國一般,「使立法院復活」是恢復立法院代表民意之本質最重要的改革,而其中最重要的就是建構國會完整的調查權。儘管憲法規定監察院擁有調查權,但監察院已降格為準司法機關,是立法院行使同意權的對象,因此,其權限是依憲法之規定而來自於立法院的授權,職是之故,立法院掌有調查權乃是基於國會本質所當然擁有的權限,所以即使沒有監察委員,國會是可以自己立法來行使調查權的。倒不如說,沒有監察委員的存在,立法院更當然可以行使調察權。此時,立法委員就可以像英國國會一般,行使其本質的權限--調查權,但又可以在對政務官的彈劾上相當程度避免政黨的惡鬥,並使台灣漸漸擺脫總統威權統治的模式,再進一步走向議會內閣制,建立起「有權者委任給議會,議會委任給首相.內閣,而首相.內閣再委任給大臣,大臣委任給官僚」的民主體制,並透國直接民主制的建立防止代議制的走偏。

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