新聞標題【民報】【民間國安會議專欄】台灣與亞太區域安全合作
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【民間國安會議專欄】台灣與亞太區域安全合作

──強化與美、日、中的安全合作與互信機制的建議

 2015-04-18 21:58
雖然台灣與美、日沒有正式外交關係,但基於共同的區域安全戰略利益,可透過美國「台灣關係法」與美日安保協議,繼續強化既有的雙方或多邊的協商。(網路資料,民報合成)
雖然台灣與美、日沒有正式外交關係,但基於共同的區域安全戰略利益,可透過美國「台灣關係法」與美日安保協議,繼續強化既有的雙方或多邊的協商。(網路資料,民報合成)

壹、前言

「亞太區域安全」與「台灣安全」兩者息息相關密不可分,前者若動盪不安,則無法達到區域均勢,會影響台灣與亞太各國的安全前景;若失去了後者的生存安全,則會反過來影響到區域安全秩序,損及區域的繁榮現狀。目前亞太的安全秩序現狀是由美國主導的雙邊 軍事同盟(美國分別與日本、南韓、澳洲、新加坡等國的安全協議),以及區域各國參與的多邊安全機制所交織構成(如東南亞國協),現狀是雙邊安全實力強於多邊安全。美國是全球的超強國,維持亞太區域現狀符合其國家利益;而中共則是亞太區域強權,能積極地挑戰亞太現狀亦符合其國家利益;台灣則處於亞太區域的關鍵戰略地位,需配合美國、日本及中國的區域安全聯防與合作,方能捍衛自身的生存安全。

貳、現行中國軍力部署與台灣兩岸政策的檢討

根據美國國防部於2013年公佈的「中國軍力報告書」指出,雖然兩岸在經濟與文化上的交流已日益頻繁,但兩岸關係的和緩,並未反映在中國對台軍事部署。當前中國對台部署武器中,除了研發和測試多種進攻型導彈,建立新的導彈部隊,升級舊的導彈系統,並研發反彈道導彈防衛體系,具有攻擊大型艦船甚至是在西太平洋上襲擊航空母艦的能力 (美國國防部,2013)。依照我國國安單位的計算,若將巡弋飛彈算入,目現階段可用於對臺作戰之飛彈部署數量達1,400餘枚,已具備對我遂行「大規模聯合火力打擊」及「拒止外軍介入」臺海爭端之作戰能力。從兩岸陸、海、空三軍兵力與機艦數量對照來看,兩岸軍力更出現明顯失衡情形 (台灣國防部,2013)。

馬政府一向主張「兩岸高於外交」,認為只要兩岸關係搞好,台灣與美日等國的關係自然會好, 因為台灣不是「麻煩製造者」。但此政策實行已有多年,可是中國並未因此減少對台軍事部署,馬政府在與中國交往的過程中,若不能跳脫其一貫「一中親中」的兩岸政策主張,改以強化「台灣自我防衛」及「亞太區域聯防」的理性戰略思考態度面對中國,則容易陷入中國對台文攻武嚇的幻想裡;而在區域戰略思考,亦必須回歸現實主義,才能減少誤判區域發展的可能。

參、中國的崛起與東亞區域的不穩定

一、中國軍事與經濟的崛起

自1990年代以來,中國不斷實施改革開放,開始步上經濟發展的道路,在冷戰結束後全球沉浸於自由貿易的氛圍中,國際社會開始關注中國醞釀多時的經濟潛力。尤其近十年來中共軍力快速擴張,惟在其戰略意圖不明,且透明度不足情況下,每每展現強勢擴張領土主權與爭奪海洋權益之意識與作為,已成為區域和平穩定之潛在威脅。此外,中國政府更不斷強調「臺灣是『中國』的核心利益,且絕不承諾放棄使用武力」,顯示兩岸軍事衝突危機仍存。由於中共以鉅資挹注積極推動國防現代化,並加速機械化和資訊化發展領域,執行資訊化條件下軍事訓練,以提高「打贏資訊化條件下局部戰爭」能力,其整體戰力已具備封鎖臺海及奪占我外、離島能力 (台灣國防部,2013)。

中國軍事霸權的崛起已經是必須面對的現實趨勢,但到底是民主的覺醒、還是霸權崛起,是和平理性的、還是好戰野蠻的,這一直是外界關注的問題。「中國崛起」充滿各種不確定性,一個強大而極權的中國勢必是亞太地區及全球所正面對的極大挑戰。各國因應「中國崛起」的戰略,不外 是「接觸」與「圍堵」兩種戰略。除了軍事互信與經濟互賴的避險手段之外,最有效的方法應是各國共同促進中國的社會自由與政治民主,促使中國成為國際和平秩序的共同理性參與者。

二、中國在南海地區的擴張

近年來,南中國海 (以下簡稱南海) 的領土主權爭端不斷,2011年中共海監船剪斷正在越南大陸礁層海域上進行探勘之越南探測船之電纜設備,造成中共與越南衝突事件;2012年菲律賓在黃岩島與中共發生對峙事件,均引起國際間對南海問題關注。南海地區在冷戰時期對抗的形勢,其戰略重要性在全球戰略佈局下,未被特別突顯,但在後冷戰時期區域形勢的改變,原有兩極對抗下之政治對抗與軍事衝突為政治經濟整合所取代。美國重返亞太,積極介入亞洲事務,另相關國家權力佈局變化,使得南海問題成為重要的區域衝突熱點。東南亞各國基於海洋礦藏資源、公海航行自由等因素,使南海區域衝突日深,尤其是視南海為其海上運輸的經濟生命線必經之路相關國家,對南海周邊更是非常關切 (李志剛,2000)。

近兩年來,中國與日本在釣魚台的領土爭議以及中國對南海廣大海域與菲律賓及越南的領土糾紛,甚至在最近宣佈正式設立「三沙市」(管轄南海三個小島),顯示中國與鄰近國家領土爭議有擴大情勢,引發周邊國家側目。美國國務院亞太助理國務卿羅素 (Daniel Russel) 表示,中國在南海的填海規模與速度大幅超越其他國家,引起局勢緊張與不穩定 (中央社,2014)。2014年2月開始,中國在南海的南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁、安達礁進行大規模填海造陸。中方此舉雖讓菲律賓等南海周邊鄰國視為眼中刺,但將更有利於中國爭奪南海主權地位。

肆、美國的亞太政策

近年來,美國依據區域地緣戰略觀點,在原聯盟架構下持續加強與日本、南韓、澳洲、泰國及菲律賓等盟國關係,維持優勢政治及軍事影響力。另並調整前進部署海、空兵力,以嚇阻中國大陸危害區域穩定與和平及確保美國利益;其次透過與中國大陸及其他區域大國 (如印度、印尼等) 更緊密的政治、外交、經濟與社會互動等方式,促使中國大陸成為國際事務的建設性角色與善盡大國責任及義務,並遵守全球及區域的制度與規範,共同確保全球及區域利益。

由於臺灣正是未來中國與美國在亞太區域利益衝突的主要關鍵,而且臺灣的未來與美國及中國在此區域的安全利益關係密切。部分美國學者曾經指出,臺灣不僅關係著中國政權穩定,且在美國圍堵中國以對抗「反介入/區域拒止」戰略上扮演關鍵角色,甚至強調臺灣政治、經濟與社會發展對美國及世界的重要性。因此,美國政府必須重視臺灣在亞太地區遂行軍事戰略再平衡的角色與價值,使得臺灣的地緣戰略重要性再次受到重視 (謝茂淞,2014)。

此外,根據2015年3月美國海軍、陸戰隊及海岸防衛隊所共同發表的「21世紀海洋國家共同戰略」的最新海洋戰略指出,中國在主權問題上使用軍力威脅其他國家,導致區域緊張與不穩定。美國將強化與日本、澳大利亞以及韓國等盟國的合作,另外加深同印度、緬甸等國家的友好關係。值得注意的是,2007年的版本並未直接點名任何國家是美國的威脅,但2015年的新版戰略直接點名中國、俄羅斯、伊朗和北韓,明顯加強了對中國的關注和防範;且新版戰略亦指出,為避免與中國爆發海上衝突,美國海軍、陸戰隊及海岸防衛隊必須保持嚇阻威力,但也要繼續與大陸海軍進行建設性交流 (中央社,2015)。新版戰略將「印度洋─亞洲─太平洋」作為一個整體區域加以重點關注,且確認了包括印度在內的亞太地區部署最先進軍事系統的方針。由此觀之,未來美國不僅會加強自身在亞太地區的前沿部署,還會注重其自身在科技裝備創新方面的發展,用自己獨有的技術,甩開潛在對手,增強在亞太地區的威懾能力,這也將美國在亞太地區內新軍事變革推向一個新的方向,這也是我們應該高度關注的。

伍、台灣與美國、日本的區域安全合作

2012 年東海釣魚台的中日緊張,雖然馬英九總統宣示「東海和平倡議」提到兩岸共同雙邊協商東海主權,但是兩岸協商釣魚台相關策略未成熟之前,反而出現台日漁業協定的簽訂。馬政府認為這是「東海和平倡議」的成功。然而,日本主要媒體如「朝日新聞」、「讀賣新聞」、「每日新聞」、「產經新聞」幾乎一致提到,此一協議的簽訂,係日本安倍晉三內閣為避免在釣魚台問題上同時與台海兩岸對立,而且為了阻止兩岸在釣魚台主權問題上合作,更為了牽制中國在釣魚台的強勢作為,而決定對台灣有所妥協 (林正義,2013)。

雖然台灣與美、日沒有正式外交關係,但基於共同的區域安全戰略利益,可透過美國「台灣關係法」與美日安保協議,繼續強化既有的雙方或多邊的協商,相互交換對中國解放軍的情資及軍事動員合作,回應中國軍力的擴張而產生可能的誤判或衝突,以確保台海及亞太區域的穩定與和平。例如:1996年中國對台灣試射飛彈的危機,及2005年中國潛艇潛越日本琉球及台灣海域等事件,皆是台、日、美三邊情資交換,回應危機而合作的很好案例。

陸、建立台、美、日之具體安全與軍事合作

一、軍購與工業合作:台灣每年均自美國採購大量的軍事裝備,在軍售的同時,應主動強化與美國工業合作的機會,亦讓美方了解台灣有高科技人才,產業整合能力強,藉著軍售過程,增加台灣的國防產能,希望透過採購過程,加強兩國工業合作,特別是工業合作的比例與額度應提高,例如未來在潛艦與戰機採購過程中,讓這些武器能在台灣生產、組裝,美軍也協助技術轉移,以加強雙邊軍備交流。除了與美國的工業合作外,日本的造艦工業技術,在世界各國中名列前茅,台灣近期的「潛艦國造」政策,亦可向日本探詢潛艦生產技術輸出事宜,雖然目前日本同意輸台的可能性不高,除了顧忌中方壓力,美國也可能態度保留,但未來這將是與日本工業合作的可能方向之一。

二、台灣加入泛太平洋軍演:自1971年以來,由美國海軍發起的全球最大規模的多國聯合軍事演習「泛太平洋聯合軍演(RIMPAC)」,已經進行多年,在2014年更首度邀請中共海軍參與,目前亞太地區僅剩下台灣與北韓未參與此一軍事演習。台灣曾積極爭取加入,並希望至少能參加人道救援演習,但國務院主管官員認為,我國與美國無邦交,而且還牽涉到美國與中國關係的政治敏感性,最後還是不同意我國參加2014年環太平洋多國聯合軍演(曾復生,2014)。隨著兩岸軍備差距越來越大,台灣防衛能力明顯居於劣勢,唯有在美方主導的區域防衛中,台灣能夠納入其中的一環,透過美方協防,台灣才能從兩岸軍備競賽的惡夢中脫身,而泛太軍演就是最關鍵的一步。

三、反恐、反海盜及海、空難人道救援之持續合作:自2001年9月11日在美國發生「恐怖事件」後,美國一直積極的與世界主要國家,包括台、日、中、韓及東南亞各國簽署「反恐」的共同合作計畫,其中包括機場、港口查驗,並對公海航行中的可疑船隻及海盜船,強制攔截檢查或接管。台灣從過去迄今,對反恐、反海盜及海、空難的人道救援工作上皆有積極的表現與參與,這也是台灣可共同參與亞太區域多邊安全合作項目之一。

四、台、美、日共同建立飛彈防衛系統:由於中共不斷增加其飛彈數量,美國規劃將在日本領土南方與菲律賓,分別設置大頻道的預警雷達站,以攔截北韓及其他野心國家的攻擊飛彈。此預警雷達及飛彈攔截防禦系統(TMD),預估必然涵蓋整個亞太地區,包括台灣海域。目前在台灣北部山區建置中的大幅度遠距預警雷達站,已完成部署啟用(中央社,2013),其功能可配合上述亞太區域飛彈共同防禦系統之整合,確保台海及亞太的安全。

五、加入「泛太平洋夥伴」(TPP):在亞太地區經貿自由化進一步整合及深化之際,特別是台灣被排除在東協與東亞國家有關經貿自由區之建立的對話及東亞高峰會之外,台美經貿問題的談判對於台灣經濟的發展具有相當程度的重要性。美國積極主導「泛太平洋夥伴」(Trans-Pacific Partnership,簡稱 TPP)經貿自由區的建立,台灣在地緣及戰略關係上,相較於許多亞太地區的國家應更具資格受邀參與。但是主要仍舊是因政治問題及一些經貿上的問題,台灣離參與 TPP 之日似乎仍有許多阻礙 (陳文賢,2013)。

六、共同強化確保亞太區域的公海自由航行:雖然台灣與美、日沒有正式外交關係,但基於共同的區域安全戰略利益,如何透過美國「台灣關係法」與美日安保協議,繼續強化既有的雙方或多邊的協商,相互交換對中國解放軍的情資及軍事動員合作,回應中國軍力的擴張而產生可能的誤判或衝突,以確保台海及亞太區域的穩定與和平。台灣可積極要求參與台海週邊及南海主權爭議等事的共同協商,和平解決海上爭議,確保亞太區域及南海的公海自由無害通行。

七、建立台、美、日高層的互訪及危機共同處理機制:為促進台、美、日的軍事交流,台灣可積極爭取美國及日本的軍艦港口互訪,並透過三方的高級官員或軍事將領的互動,建立對彼此的外交或軍事交流合作的契機,及因應未來可能發生的危機處理機制。

柒、建立台灣對中國的互信與危機處理機制

一、建立台海週邊和平中立及海域自由無害通航: 台灣可適時公開呼籲美、中、日及亞太各國對台海週邊的爭議都應以和平方式解決,共同承諾不以武力或其他非和平方式威脅台海週邊和平安全,確保航路自由通行;不片面改變台海現狀,並建立兩岸危機處理協商機制並防止軍事衝突。

二、軍事公開透明化:台海兩岸的軍事預算及軍事演習均公開透明化,並透過定期國防白皮書的發布,將本身的國防預算、軍事能力、佈署、動態公告周知,經由這樣的做法,可使互相的猜忌及誤判降至最低。

三、金馬地區非軍事化:依據2013年的「國防報告書」指出,目前中共已具備登陸佔領外島的軍事能力 (台灣國防部,2013),台灣政府可適時宣佈將金馬外島劃分為非軍事區域,降低軍力部署,如同太平島,逐步由海巡署及警政署負責鄰近海域防衛與治安維護,並將金馬地區建立為國家公園,促進兩岸的觀光與交流,將是保持外島地區和平、穩定與繁榮的可行方向。

四、撤除飛彈、相互交流:若要獲得台灣民眾的多數信任,並致力於台海兩岸的長久和平,台灣可具體要求中共主動釋出善意,在國際社會的監督下撤除對台所有飛彈的部署;此外,透過兩岸戰略學者與專家的互訪,將有益於建立彼此雙方的互信,與建立台海兩岸危機處理的作業程序。

捌、結論

「台灣和平中立」不僅是一種戰略目標,應該也是一種策略的運用,以建立台灣成為一個正常而永續的主權國家。如何建立具有台灣特色的「和平」與「中立」的概念,如同瑞典、瑞士等國的「武裝中立」,在平常時期維持堅強且具有嚇阻力的國防力量,保持其中立地位;或是參考「全民皆兵」、「積極中立」的瑞士,達成永久中立的地位,這些都是後續台灣思考國家安全戰略要納入的課題。台灣可對外宣示願意參與或協助參與台海或鄰近海域的海、空難救援及人道救助、反恐、反海盜的共同安全防衛作為,以確保亞太海線的自由通航及無害通過。並在確保「台灣主權」、「台灣安全」及「平等互惠」的原則下,可考慮積極與中國做合理的交流互動及危機處理機制的建立,並持續追求「親美、友日、和中」的務實外交作為。總之,台灣和美國、日本、中國之間的關係都不能偏廢,必須平行進行,對台灣才是永久生存與發展之道。

參考文獻

中央社,2013。「偵蒐北韓火箭 立委:台比日快」報導,2013年1月3日。

中央社,2014。「美官:陸南海填海造地超越各國」報導,2014年9月27日。

中央社,2015。「美海洋新戰略:加強嚇阻 避免與陸衝突」報導,2015年3月14日。

美國國防部,2013,「中國軍力報告書」。美國,華盛頓。

國防部,2013,「中華民國102年國防報告書」。台灣,台北。

李志剛,2000,「中共處理南海爭端的可能模式」。國立中山大學大陸研究所未出版碩士論文。台灣,高雄。

林正義,2013,「亞太情勢發展對兩岸關係的影響」,習近平時代兩岸關係展望論壇,台灣綜合研究院,台北。

陳文賢,2013,「歐巴馬政府下的美中關係與台灣的因應」,台灣國際研究季刊,第 9卷第2期,27-42。

曾復生,2014,「中共首度參與2014年環太平洋軍演研析」,國政研究報告,財團法人國家政策研究基本網站,http://www.npf.org.tw/post/2/13969。

謝茂淞,2014,「美國亞太「再平衡」軍事部署下的 臺灣地緣戰略」,戰略研究,第29卷第4期,59-79。

 

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