新聞標題【民報】【專欄】宋楚瑜「散財童子」之謎
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【專欄】宋楚瑜「散財童子」之謎

2019-02-10 15:00
宋楚瑜時代和省議員形成一種關係密切的共同體,使他和七十餘位來自各縣市的省級民意精英,有著很不錯的關聯,這是遠在台北,手中又沒有什麼具體資源的行政院長所難相比的。圖/民報資料照
宋楚瑜時代和省議員形成一種關係密切的共同體,使他和七十餘位來自各縣市的省級民意精英,有著很不錯的關聯,這是遠在台北,手中又沒有什麼具體資源的行政院長所難相比的。圖/民報資料照

當2000總統大選之際,由於宋楚瑜省長執意要參選總統,與之情同父子的李登輝總統,終告翻臉,除提名欽定的連戰代表國民黨參選外,另在選戰中也透過祕書處主任蘇志誠放話嗆宋楚瑜是「散財童子」,「花公帑綁選舉樁腳」,坊間亦有「要五毛給一塊」的消遣之言,其實這些些說法都是空穴不來風,大略有其事,只是外面頗為好奇者,宋楚瑜只做過一年半省主席和四年省長,台灣省政府財政並不寛裕,宋楚瑜有何通天本領做「散財童子」,他又有多少資源可以「花錢綁樁」丶「要五毛給一塊」?

其實絕大多數的人只知其然而不知道所以然,台語俗諺說:「江湖一點訣」,就如魔術師變魔術一樣,再怎麼高明,總不能從無生有,從有化無,「隔空抓藥」仍是道具手法而已,故而,宋楚瑜並不是會印鈔票的省長(雖然稍早新台幣仍是委由省營台灣銀行發行,印台灣銀行之名,但實際發行權責仍是中央銀行,後來被中央銀行收回,新台幣之名沿用照舊),而是高明利用行政程序,轉換鉅額資源分配流程,做到「恩從己出」的實際效果而已,其實,錢還是錢,預算還是預算,橫看成嶺側成峰。

如此説法,稍嫌抽象,有必要以較具體的法令解釋其運作之妙。原來,立法院是在1994年訂定的「省縣自治法」,是原憲法所規定應召開省民大㑹,但幾十年來無法訂定實施的法律,因為根據省縣自治法,各省需設省長,省長民選,而各省政府自治權力大增,而國府退據台灣以來,中央與省幾乎完全重疊(除金門丶馬祖之外)自是希望省主席由中央派任,一切省法規由中央規定解釋的制度,以致二戰後,台灣省設什麼毫無根據的「行政長官公署」及二二八以後改設之台灣省政府,皆不合憲法規定,國府所謂台灣是三民主義模範省,連符合憲法基本自治架構都做不到,省主席固由中央指派,連院轄市長也是,民間曾笑稱,若有那個縣市長長期由「黨外」人士擔任,國府解決之道就是將之升格為院轄市即解決了。

雖是半開玩笑之話,然像台灣之小,中央和省土地有百分之九十八重疊,人口也有百分之六分之五以上相同,中央和省幾乎同體,又分設上下二級,所謂「疊床架屋」此即是也,堅持修憲凍省的李登輝,當過省主席,他當然十分理解其間矛盾所在,但更重要的是四級制政府架構,導致行政效率低落,省府易成「葉爾欽」效應,此均不在話下,所以在他「歷史使命」驅使下,不顧宋楚瑜的極力反對,硬是在1997年最近一次修憲,在1998年把省給凍結了,從此,省長的出現,短短四年後,又恢復沒有省縣自治法的前況,恢復省主席官派制,等而下之的,省主席變成空殻空架,直到2018年7月1日起,省政府招牌終卸下,2019年元旦起,台灣省政府不再編列任何一元預算,省政府空留憲法之名而實亡。

省縣自治法重要精神,除確立省長民選及省議會為省最高立法機構外,關於省內各縣市財源分配有一重要規定,即以「省統籌分配稅款」以濟省內各縣市財政虛盈不均的缺失,此統籌分配稅款由來有自,是省主席時代,中央將要補助給地方之主要財源,透過省來分配,而省之分配,訂有一套基本分配公式,是依人口為主,所轄面積為副,再考慮縣市地方稅收豊吝,做出調整分配,原則上是將「省統籌分配稅款」之約九成左右,均依既定公式分配出去給各縣市,省府則是會截留10%或5%做為省主席「紅包」之用,意為省主席巡視各縣市,難免有縣市個別需求,省主席即可動用其尚未分配出去的統籌分配稅款,做為「紅包」發送出去,名為省主席之紅包,實為各縣市本來就應統籌分配之稅款,只不過暫留省政府,假省主席之手另外給之而已。

此套「省統籌分配稅款」制度行之有年,優點是縣市依其條件,各擁有其基本歲入之源,年年差不多,歲歲多如此,就缺乏創造財源的動力,以求本縣市分配更多財源來建設,可説是依照人口丶面積條件而大致底定的預算來源。歷屆省主席,也大致依傳統「截留」5%至10%,當做省主席到各縣市視察的紅包,所以才能製造省主席出巡廣受歡迎的局面,「省府補助」當然是其中最大的誘因。

但到了宋楚瑜,制度規定相同,做法卻大大不同。「省縣自治法」是省縣自治根本大法,其中有關「省統籌分配稅款」,規定省政府應該訂定一個分配辦法草案,送台灣省議會審議通過後,據以實施分配,但省長民選後,省政府雖有依規定送個省統籌分配稅款的分配辦法草案,到台灣省議會,但台灣省議會則是「留中不審」,這就奇怪了,審查省政府送來的省單行法規,是立法機關省議會的義務責任,為何不審?且無異議聲?據說是宋楚楚明白告訴省議員們,你們若審查訂定了省統籌分配稅款辦法以後,那所有數百億的統籌分配稅款就要照分配辦法,分配給各縣市,省府所留不多,那你們建議地方的建設事項,省府就沒有辨法幫你們完成解決了,所以,你們究竟要不通過辦法,將錢留於省府,好用於你們建議工程事項,或是分配出去由各縣市長來做主?

宋楚瑜這麽一說,省議員當然選擇不通過辦法,而讓省統籌分配稅款無辦法可依據來分配,而是照省政府沿用自訂的辦法,即省府撥款到各縣市運作的經費,就算各縣市得到的分配款,但萬一沒有經過各縣市議會審議,那也沒有關係,先由各縣市議長簽名,以後再提縣市議會「追認」,這些錢都是省府「補助」下來,且運用於本縣市的,縣市議會有什麼道理拒絕認帳,況且錢已運用完畢,如同「決算」一樣,不同意的效力是相當無效力的。就是因為有此制度,宋楚瑜省長中末期,一度將各縣市鄉鎮市的村里民大會的「建議」,拿到省政府「參考執行」,中間跳過了鄉鎮市及縣市,是何等驚人的「飛象過河」?但倒是相當受村里民歡迎,工程完成時,宋省長多會撥冗參加典禮,民眾自是點滴在心頭,像許多無尾橋或無通路死巷道,都曾是宋楚瑜重視民瘼而打通的,所以他才有「勤政」之名。

在以往省政府時代,因省府所「截留」的統籌分配款有限,且運用大權名為省主席,實掌在財政廳長手中,但到了宋楚瑜手中,「截留」成數大增(有人猜測高至二成,筆者則估計至四成,數百億之多,但因省財政廳長賴英照打死也不願意透露其成數,益發外界揣測,有人甚至說『全部』截留,有上仟億之多可運用),但到最後,這些鉅額統籌分配稅款,還是一樣歸於各縣市,達成省政府統籌分配的結果,問題只是過程不一樣,以往是由公式制度分配之,後來宋楚瑜則由己意分配之,「恩必出於己」,於是宋楚瑜時代,就和省議員形成一種關係密切的共同體,使他和七十餘位來自各縣市的省級民意精英,有著很不錯的關聯,這是遠在台北,手中又沒有什麼具體資源的行政院長所難相比的,這也是2000年國民黨提名行政院長連戰參選總統,大敗於已卸下省長職務一年的宋楚瑜手中,其來有自,假設總統選戰提前一年舉行,宋楚瑜以剛卸任省長之職參選,會更銳不可當,那麼,結果大會不相同。

宋楚瑜至卸任省長為止,即第十屆省議會落幕之時,省政府所送「省統籌分配稅款分配辦法」草案,在省議會一直沒有審議。這是一個省縣自治的一大怪現象,也是「集體作弊」。但斯時,省與中央為了是否涷省,閙得不可開交,縣市則是為了爭取「省補助款」而自顧不睱,唯恐省府不青睬,不給本縣市補助款,所以也不至於有異議之聲。於是,宋楚瑜就在制度巧妙運用下,將「省長」的職能,發揮到了極限,不但黨內外省議員大多維持一定的融洽關係,省統籌分配稅款原是各縣市財源,但在宋省長運用下,彈性十足,各縣市硬是多了一道爭取手續,否則就得不到,所以各縣市長和宋保持和諧關係亦如此,尤其他在1998年凍省前夕,將省庫剩下數十億元,個別通知私下分贈給各縣市長當建設「紅包」,皆有上億元以上,有不知內情者,主動告知筆者,沾沾自喜於宋楚瑜的另眼相待,但經筆者向其他部分縣市查證,都通通有奬,只是數額不一而已,筆者也不忍掃其興,故也未再全部查證此筆「最後的禮金」而發新聞,讓得到紅包者暗自竊喜,又不便到處打聽分享。

只是這招苦了接任者趙守博,他在1998年12月20日從宋楚瑜「省長」手中,又接回「省主席」之職,但盤點省庫中,除固定人事費與開支外,好像只剩數億元可供支應,而當時台灣省尚轄有北丶高兩市之外原台灣省各縣市之版圖(台北縣丶台中縣市丶台南縣市丶高雄縣市乃在2010年12月25日才升格改制院轄市,脫離台灣省,後桃園縣最後隨之),許多凍省還沒有畢全功的省府廳處單位,尚留在省府當「拖油瓶」,台灣省政府從一隻有員工廿多萬人的「大駱駝」,變成一隻古道西風中的「瘦馬」,景況就像弘一大師李叔同填詞的「秋柳」:堤邊柳,到秋天,葉亂飃。葉落盡,只剩得,細枝條。想當日,綠茵茵,風光好。今日裡,冷清清,秋色老。風淒淒,雨淒淒,君不見,眼前景,已全非。眼前景,已全非,一思量,一回首,不勝悲 。

回憶省政府凍省和省議會改為省諮議會,至今已有二十年光景,2018年7月1日台灣省政府招牌已卸下,省主席不再由行政院政務委員派兼,機關設備由國發會接管,台灣省政府只剩憲法上名稱而已,而省諮議會末屆也只剩由行政院派省諮議長一人,無三不成會,已無議會之實,李叔同填詞的「秋柳」,正是省政府和省議會當今寫照,回溯台灣省政府和省議會,都成立於1946年,於1998年凍結,共歷時52年,筆者側身採訪省政新聞近半之光陰,未及見他樓起了,卻見他樓塌了,而筆者也從青壯年至今,髪蒼視茫,一思量,一回首,不勝悲。


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