【論壇】食古不化的台灣綠地自治
2024/08/12 11:37
日前，筆者受邀前往立法院討論綠地相關修法事宜，與中央部門相關對話，不由得心生感嘆台灣對於綠地的概念，法規上跟不上趨勢，官員們的心態也停留在20年前公園綠地自治。
什麼是綠地？
綠地是什麼呢？根據世界衛生組織（WHO）對綠地的定義是：「有任何植被覆蓋的城市土地」它可能是最普及而廣義的定義。
一樣的問題，問一般民眾，可能得到的答案，是不管是家附近的那座山，還是某某農地上的果樹，貌似都可以是綠地。
一樣的問題，在台灣法規狹義的定義下，政府機關可能回覆：「就是公園裡面的樹木植被才叫綠地」因為台灣綠地的「管理」是基於地方自治影響，但若是問中華民國的法律，很意外的，無解。
中華民國的法律，有綠地的規劃、占比要求與自治範圍，但就是沒有綠地的定義；綠地在中華民國的任何一部法律，很難被廣泛提及，最頻繁的是《都市計畫法》，它認定綠地是公共設施，但也沒有明確的定義。
一位官員如此評述《都市計畫法》的綠地：「如果綠地我們都要定義，那裏面很多名詞是不是都要定義？這會讓這個法變得很複雜，難以應用。」
無論你是否認同，依舊無法改變，中華民國法律「無法定義」綠地的殘酷事實，台灣現在的綠地政策，就是一起「沒有定義的自治笑話」
荒誕的綠地政策
還是一樣，如果問中央政府機關的「綠地政策」，他們多半會回覆：「公有綠地是屬於地方自治，中央沒有辦法管轄。」
事實真的是這樣嗎？根據《地方制度法》第三章「自治條例」的第2節（自治事項）之第18條（直轄市自治事項）、第19條（縣市自治事項）、第6項「關於都市計畫及營建」都有載明「公園綠地之設立與管理」。
換句話說，綠地，在中華民國的法律規範上，就只有公園綠地可以被地方自治，其他就沒有了。
無論是學校、美術館、圖書館，人行道、高速公路、水堤，任何你想的到可能是公有地景觀植栽、樹木涵蓋的設施用地，上述類型的綠地、景觀植栽，其重要性不亞於公園綠地，一樣有降溫遮蔭、城市美化、降噪紓壓的功能，都會影響民眾生活。
但，除非有被政府機關登記用作公園，不然很遺憾，不列入自治。
自治規範影響施政效
這成為縣市政府在綠地管理上的一個很大盲點，原因是除了公園綠地，其他的綠地都不能自治，那就沒有辦法自治了嗎？還是可以有的，就是用繞的，實務上是把綠地變成「該地的附屬物」在該類用地的管理自治條例，再加上綠地條款．讓地方議會審過。
好比圖書館，就變成「圖書館的公有財產」，在地方圖書館自治條例新增其政策；這會導致什麼結果？就是每個公有地業種不一樣，就要盡可能地修自治條例。有的業種可能本身中央法就很完整，該設施本身不需要自治條例。
就為了綠地，新增一個自治條例，特別訂綠地條款，但是其他條例都是中央法規照搬的，這方式把所有地方綠地去做有效管理都難，光是建立法規的部分，每一個設施都要有自治條例，再加綠地條款，拿到議會審議，想到就很耗日費時，行政效率之低，可想而知。
上述情形，會讓地方政府拖延修法，甚至等到發生重大事故才會改動，像是台北市中山北路因褐根病，導致樹倒壓死機車駕駛的意外，《台北市行道樹管理自治條例》於今年5月才修法，距上次修法已12年之久。
那能不能把該縣市的綠地歸納做一個「綠地自治條例」？不行，回到中華民國的《地方制度法》的自治事項，只有「公園綠地」，而且還是「地方的」公園綠地。
也就是說，今天把《地方制度法》改為只要綠地都要地方自治，那還是只有地方的綠地，至於國有地，就像難民一樣，沒有任何法治管理標準，然而，我們的中央官員在面對綠地，還是一如既往地說：「綠地是地方自治」。
綠地可以自治嗎？
筆者曾向立委、中央主管機關陳情三次，即使《地方制度法》規定不一樣，卻都是同一個答案，全部都是自治的；據了解，《地方制度法》將公園綠地納入自治，始自民國85年公園綠地草案的定義，到民國89年將公園綠地改為地方自治，並納入《地方制度法》之自治事項。
有的官員因此沾沾自喜地告訴筆者：「如果中央去制定標準，就變成什麼都要管，中央能制定的標準有限鞭長莫及。」
有的官員自顧自地舉例：「從自治改成委任，為綠地管理定法規，那是不是樹被砍了都要找內政部？都要找林業署？」
中央政府制定的法律，都要由中央機關處理個案嗎？委任難道不是中央訂法規標準，地方有裁量執行權，發生爭議時，地方函詢中央解釋，執行不還是由地方處理嗎？
全國性法規，必然是各縣市「最基本的核心價值」統一標準，自治條例跟中央法規也不是零和概念，制定了中央法規，地方覺得不足，還是可以訂立自治條例補充，何來鞭長莫及？
有人反問：「為什麼不靠地方自治條例規範就好？」答案是，綠地養護需要樹木、園藝、景觀設計三者專業，皆須國家認證之專業職能，豈可只用地方自治？醫療行為可以沒有醫療法，讓地方去自治嗎？營造可以沒有營造法，讓地方去自治嗎？你能接受台北市的醫療品質跟台南市不一樣，就因為自治法令不一樣，沒有全國統一的法規？
如果綠地法規只用自治條例，中央法律沒有法源規範，連定義都沒有，可想而知，這樣的自治條例規範程度有限，尤其是行政罰緩與強制行法令會有諸多保留，除非有社會事件才會重新修法。
永續經營vs.食古不化
近年來，台灣產官學界提倡ESG，目的讓環境保護與企業責任結合，去做永續發展的連結。但筆者有不同想法，無論企業還是個人，若做不到將環境保護的概念，帶到生活中實際應用，例如節能減碳，就會想到隨手關燈、文件電子化（不用紙本），更難以達到永續發展。
相對來說，一個國家若要倡導ESG，與其到各學校機關舉辦研討推廣，用過時的法源定義去高談闊論，不如把政策聚焦在人民對環境保護的生活需求做改變，更能相得益彰地達到永續發展的願景。
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