新聞標題【民報】【專文】瑞士公投啟示錄(一)
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【專文】瑞士公投啟示錄(一)

——直接民主與公投

 2017-12-22 14:00
Bundeshaus瑞士國會大廈。圖/取自freegreatpicture
Bundeshaus瑞士國會大廈。圖/取自freegreatpicture

編按:鳥籠《公投法》完成補正,大幅降低公投提案、連署及通過門檻,並廢除公投審議委員會不當干擾,為落實直接民權,跨出一大步。朝野政黨一方面強調,公投法是「程序法」,只是國民行使主權的程序;另一方面,又在這部「程序法」中,刻意排除制憲、修憲之創制,及領土變更、修憲案複決適用,因而被部分政黨、團體批評只打破程序上的鳥籠,實質的鳥籠依然存在。

瑞士是現代公投制度發源地,也是全球公投總冠軍。從1813—1819年起,逐漸建立州(canton)的公投形式,逐漸提升到聯邦層面。目前每年舉行4、5次公投。參眾兩院通過的所有法案,異議者百日內只要集齊5萬個簽名,就可付諸全民公投。收集10萬個簽名,就有機會透過公投修改憲法。曾任駐瑞士代表6年的王世榕,對瑞士公投制度有深刻、獨到的看法。民報選刊王世榕《直言—駐瑞士六年實錄,玉山社出版》文章,分享他的第一手觀察。

瑞士是以人民享有複決和創制權而聞名的民主國家,而以上兩權的行使,除了憲法規定外,人民還可以直接發動,根本無需政府(聯邦政府或下一級的邦政府,或再下一級的鄉鎮公所)加以指導。因此,這一套人民有權直接參與和掌握大至國家大政、小至鄉鎮雞毛小事的政治決策(法治國家,當然絕大部份以法律形式出現)制度,就叫作直接民主制度。全世界只此一家,別無分號。雖然,另有澳大利亞和烏拉圭兩國的憲法,也效法瑞士邦聯的憲法,將人民創制和複決權原本照抄,但是憲法或一套政治秩序,乃是歷史文化的產物,因此憲法須加以不斷地修正。

話雖如此,此一套直接民主制,卻逐漸被世界各個採行民主政治的國家,即施行代議政治的民主國家採行,其主要原因,可說是人類的政治制度自19世紀中葉以後即採行代議制度,人類的社會在政經和人權法治方面,有了根本的飛躍進展。而19世紀以來,由布爾喬亞和自由主義份子所建立的政經制度,已逐漸朝擴大人民參與的方向移動,民間或第三部門的力量,已逐漸甦醒;因此,可以說以個人主義的人權和福祉為中心的主義,自20世紀70年代以後,已逐漸取代以虛擬的集權和福祉為中心的代議政治。

代議政治下,人民不可以直接創制和複決,而有關法令,則由代議政治下的人民代表(即議員),和人民直接或間接選出的執行官員(即政府),共同「上下其手」,全權替國內老百姓發言;甚至假借全民公投的幌子,行套牢民意之實。譬如當年的拿破崙一世和三世,即以全民公投的名義,取得大權而後登基。雖然後來戴高樂總統也在發動過全民公投(即知名的1968學運)之後,黯然離開政壇,光明磊落,但是,全民公投非如瑞士的人民直接發動和行使公投,而是政府或議會主導的全民公投。嚴格說來,全民公投綁大選,這已經不是瑞士的公投了。

瑞士的公投有其繁複的一套發動手續,旨在讓有權公投者,以理性決定取捨,而不主張在激情中做決定,從而也不主張在政府號召下或與國內重大選舉綁在一起,因為容易產生激情或受人物的感召影響,破壞了人民冷靜思考的能力。此所以世上一般的民主制度,通稱為非直接民主制度,惟瑞士的才叫作直接民主政治的道理。這是在瑞士人獨特的歷史文化背景(從中世紀以來,瑞士即由在地人民逐漸自公侯國的采地中獨立成自由市或自由邦,實行人民自治制度),以及瑞士人高度發達的民間社會所孕育出來的,以活生生的個人為尊、個人為主的觀念,而不是以虛擬的人民集體意志為口號的政治主張。

當年孫中山先生大為讚賞瑞士的公投,將此一真正民有、民治、民享的制度概念,當作他建國的目標。換言之,他要將落伍(政府與偽議會沆瀣一氣,行少數人的權貴中央集權統治)、腐敗(人民無權直接參與政府的運作,或法律的制定,因而延伸出一連串的官商勾結,破壞和割讓國土、箝制輿論等等制度性惡行),以及無力自新的大清帝國打倒,然後建設成人人當皇帝,老百姓個個當主子的三民主義新中國。100年了,孫中山先生的徒子徒孫,還在尋找三民,忙得不亦樂乎?在人民當家作主(不是毛澤東騙人的人民民主,那是以共產黨全權代表全民發言和做決定,而不受任何監督的假民主制度)的瑞士體制下,又延伸出一些配套制度,因篇幅所限,只介紹以下兩點。


Bundeshaus瑞士國會大廈內部。圖/取自parlament

其一,是瑞士在政治制度上也採用義勇兵制度,以配套直接民主。在此一主義或系統下,主張的是人人挺身而出保衛家園(如全國徵兵制度和盛行的義工制度),人人關心國事,參與政治。在後者方面,我國國人很難想像,小從鄉鎮,大至各邦共和國(瑞士係由26個共和國組成的邦聯),再更大至聯邦政(Federalcouncil,請注意,他們瑞士人是用council,中文翻譯為委員會,而不用政府)的大大小小議員,不管是單一會議的、分上下兩院的,統統無給職。他們就像是民間社會或非營利組織的理事或董事,是為了使命而來服務該機構的。

國會上下院的議員,只有出席津貼,和享有一點身為國會議員洽公所需的方便。除此之外,國會議員在國會沒有辦公室,沒有秘書,當然更沒有助理。有人戲稱他們議員的議會工作根本是「蘊豆油」,乃是一份為公益獻身的工作。議員的收入,主要來自他平日職業或工作所得,也因此國會議員正式來伯恩開會的時間,一年分4次,每次3星期,總共3個月而已,是完全奉獻的義勇兵制度。既然是義工工作,人人都睜大著眼睛看,再加上瑞士特別發達的媒體和嚴密的人際組識網,使得官商勾結的勾當,至少在瑞士並不多見,一見準必小事變大事,弄得臭名滿天飛,國會議員其個人,其事業,其家族(立國8世紀,只發生過一兩次外敵入侵或內戰的小型戰),會在幾個世代之後,仍然爬不起來。瑞士又是小國寡民,惡事傳千里,這一垮,全世界的瑞士僑團也會議論紛紛。在這種社會制約的情形下,身為議員,你敢不戰戰競競,做好成績?也因此,國會議員甚至聯邦政府的閣員,除非倦勤,不然是會繼續做下去的。

其二是,聯邦政府的7個閣員(依政黨大小分配席位,由上下院議員選出,任期4年,連選得連任至自己不想做為止)的決策,採取共識決制度。內閣依入閣資歷,輪流當總統、副總統一年。每個人都會輪到,若輪上這「虛位」總統,手頭的部裡工作還是要做,部長的身分、頭銜、職責仍在,因此,做上總統,唯一的好處大概就是可能有機會到外國走走,風光一下。因此,七個閣員一般大、一般高,凡事七個人決定,尊重主管部會首長的意見——若有人質疑,也務必在不傷和氣之下,好好商量至達成共識為止。

一切細節統統有著規定,不是法令,就是內規手冊,一切按規矩來,急躁不得。既然如此,西方大多數所採行的多數決原則,在直接民主體制下,就是最大的忌諱了。因此7個人當中絕不可能出現因人的性格使然,而有人自覺或不自覺地說話咄咄逼人、意志堅定,或當隱形老大、總理大人。如有,下場大概就是被請出內閣,下次不太可能再連任;2007年有部長沒能繼續當選,可能就是此證。

瑞士的政治人物或學者,以及大概大部份的瑞士人,都不喜歡以多數決原則來處理政治上或人事上的大小問題。因為一些不同的意見,一些目前可能看起來沒什影響力、不起眼的意見,很可能才是真正能解決問題的意見。他們非常不喜歡英、美式的多數決原則,一下子就將意見或人群劃分為二,認為雙方只要「武器」相當,一來一往,真理顯現。瑞士人對此嗤之以鼻,認為真理只有照顧到少數、多聆聽、多溝通、多妥協、多讓步、多捨異求同——於是,和光同塵,一團和氣,一片和諧,達成結論。

本文摘錄自:玉山社出版《直言——駐瑞士6年實錄》一書
作者王世榕,曾任駐瑞士代表、聯合國官員、教授、Taiwan News總主筆兼總編輯


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