新聞標題【民報】【專欄】從機師趴趴走談行政執行活動
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【專欄】從機師趴趴走談行政執行活動

2021-09-06 14:28
長榮航空機師沒有遵照防疫規定到處趴趴走,造成其兒子染疫,使得他兒子所讀的學校全校大篩檢,也使得疾管署發出110萬通的簡訊,惹出一些民怨。示意圖/擷自公視新聞影片,民報合成
長榮航空機師沒有遵照防疫規定到處趴趴走,造成其兒子染疫,使得他兒子所讀的學校全校大篩檢,也使得疾管署發出110萬通的簡訊,惹出一些民怨。示意圖/擷自公視新聞影片,民報合成

一、長榮航空機師染疫帶來的震撼

最近長榮航空的機師沒有遵照防疫的相關規定到處趴趴走,造成其兒子染疫,也使得他兒子所讀的學校全校大篩檢,也使得疾管署發出110萬通的簡訊,惹出一些民怨。而機師也因為不守規定而被長榮航空給予免職,並準備要被民航局處以10萬到100萬元之間的罰鍰。這位機師不守規矩的行動可謂害己害人,其個人被免職,使其損失日後之所得與退休金,但整個社會因此所付出的代價卻是他的損失的不知幾倍。因此,作者想從行政執行活動的角度,來談執行活動的一些綿角(台灣話:mingah),並談一下台灣防疫的若干缺失。

二、執行活動的特色—因類型不同而不同

其實「政策的執行活動」與「政策的決定」不同,其內容因政策類型的不同而會非常不同,這是因為:執行活動是為了處理社會多種的狀況而採用的各種手段,並以種種的客體為對象所實施的活動。

因此,討論具體執行活動的特質時,是應該就各種政策類型加以討論的。防疫活動基本上是屬於對人民的管制活動,有很多手段是屬於侵害人民的權利。因此本文擬以管制活動為對象稍作介紹。

三、違法行為與管制戰略

管制行政在某種意義上來說,既然是限制國民行動的手段,當然會有人想要脫離這種限制。要使利己主義者完全消失是不可能的,但是如果違法者的數目增加,那麼原本遵守義務的許多人就有可能破壞規範,而不去履行義務。

在管制行政的戰略中,所應考慮的事項是:(1)對遵守義務之狀況的掌握,亦即對違反狀況的掌握,(2)實施違法行為者的動機,(3)為因應違法行為者之違法行為的「因應戰略」之選擇。茲分述如下:

1、狀況的掌握與資訊

要順利地實施執行活動,就要正確地掌握執行活動的對象——社會狀況。因此,在實際上,政府就有資訊蒐集制度,例如各種統計制度是蒐集客觀數據、資訊的制度,而對於經營特定事業者課予其「就事業活動的內容加以報告之義務」,以使資訊可以半自動地被蒐集也是蒐集資訊的一種手段。

這種一般性的資訊或許可以顯示整體的狀況,但是對於個別違法行為的資訊來說,這些資訊並不充分。個別違法行為的資訊,如果不是依賴於人們的通報,就是須由行政官員來蒐集。違法行為被通報有很多通常是由因違法行為而受害的被害人所為,但是在整個社會中,像黑市的販買行為與賭博,其本身雖是違法行為,但沒有直接的被害者,這樣的情況是不少的。對於這些違法行為是無法期待通報的,因而必須由行政官員自己來蒐集資訊。

由於違法行為的行為人想要隱匿上述的資訊,所以資訊的蒐集是要花費成本的。要如何有效率地蒐集資訊呢?這就會決定執行活動的有效性。假如能夠以機器做確實的偵測,例如鐵路車站採自動剪票,以雷達偵測器取締超速,這些就是非常有效而且有效率的方法。

2、違法行為的動機

那麼,為什麼有一部分的人不履行義務,而要去做違法的行為呢?這些人的行為是可以分幾個動機來看的:

(1)最多的就是不知道規則的存在,或是不知道義務的內容而做違法行為,他們是「善意的違反者」。與殺人、竊盜等刑法上的犯罪不一樣,由於很多行政上的義務不容易懂,而且規則很複雜,所以就很容易因為不知道而做了違法行為。

(2)其次是雖然知道義務的存在,但認為被揭發的可能性很低,而基於利己的動機去做違法的行為,他們是「利己主義者」。利己主義者會認為「因為不會被抓,所以做也沒有關係」,他們會去計算因為做違法行為而得到之利益與被抓到的可能性。當他們判斷因為做違法行為而得到之利益比較大的時候,他們會去做違法行為。長榮的機師是靠近這個類型的。

(3)第三個類型是確信犯。確信犯是「否定規則本身的正當性,而公然做違法的行為」,其行為是以向社會呼籲「規則本身無正當性」為目的,例如主張「管制銷售本身就沒有道理,因此敢於做非法交易」,而去做違法行為。這個類型就該當於確信犯。確信犯的數字並不多,但是如果輿論支持這種主張的話,對這種行為就很難施予管制。

3、對處戰略

對於違法行為者的對處戰略,當然會因為違法行為的動機不同而有不同的戰略。

(1)善意的違反者因為不知道義務,所以做了違法行為,對於他們的戰略就是使他們知道義務的存在而教導其內容的「周知戰略」,對於善意的違反者,並沒有必要嚴格地去適用罰則。

(2)另一方面,對於「明明知道義務的存在,卻認為不會被抓而去做違法行為的利己主義者」,應該採用「制裁戰略」,亦即為了要使他們知道做違法行為絕對沒有利益,而對之嚴格適用罰則。

(3)對於確信犯的因應比較困難,對他們採用周知戰略是沒有效果的,而且制裁戰略相反地會觸動他們的反抗心,並提供他們向社會訴求的機會。特別是在制度本身有問題而他們的說法有道理的時候,是應該採取適應戰略,亦即修改規則本身,或是修正制度運作的實態,或是默認違法行為或是將之當做例外來加以處理。

(4)此外,也可以思考採用物理的控制手段,例如以路障隔開兩群打架的人馬,使違法行為成為不可能的「制止戰略」,如果實施的話,這個戰略是會有效果的,但是可以用的機會是比較有限。

4、對處戰略的選擇

上述這些對處戰略的選擇當然應依違法行為的類型而去決定,不過,在實際上,既然同時存在著多種類型的違法行為,那麼要如何將有限的執行活動的資源用在各個戰略上呢?這就成為很重要的決定。此時所應該考慮的是整體執行活動的有效性與效率性,亦即要摸索出如下的「資源利用方法」:能夠最有效率而且最大限度去抑制違法行為所可能會帶來的社會惡害。

結果,為了提高一般遵守法律的狀態,有時可能會採取廣泛但輕微取締的戰略,有時可能會將取締的能力集中投入至一部分的惡質違法行為,在這種選擇之下,輕微的違法行為可能就會被默認、被放置不管。不過,社會整體如果能夠實現更好的狀態的話,那麼這樣的選擇就可以說是合理的。

假定:「有20%的人會自然遵守規則;有5%的人是不論規則如何,都想做違法行為;剩下的75%的人是假如5%的人被抓而被處罰,就想遵守規則」,如果說是這樣的話,那麼把取締的能力集中至5%的人可以說是最合理的。在這次的防疫過程中,如稍加觀察的話,大概有10%的人不守規矩,這應是可以當作防疫的重點。

四、結論

長榮的機師其實是被採用了「制裁戰略」,而此次防疫中的確信犯,反而在台灣不像美國那麼多。倒是國民黨很像確信犯,但卻不是確信犯,而是為反對而反對。我個人認覺得這次民進黨政府在處理國民黨的部分有很多地方,處理的並不是適當,例如18歲〜22歲的年輕人在疫苗不夠的情況下,就開放可先預約施打,如果說真的不夠,其實告訴年輕人、說服年輕人,年輕人是會接受的。當然,這可能是民進黨另有選舉的考量而做的。另外一個部分是:我們需要創設一部「台灣行政學」。因為我們的大環境跟歐美差很多,國民黨是要把台灣出賣給中國的政黨,而以前國民黨讓眷村出身的人員掌控媒體的情況,即使已慢慢改變,但是這個體制所留下來的許多記者、媒體工作者仍然無法認清台灣社會已是多元社會的現實,而仍抱持自己的家庭教育所形成的偏狹觀念(不懂其他族群的生活環境)在做報導,而使得社會少數人的聲音變成是社會最大的聲音,因而使得民進黨的許多政策受到阻礙,似乎民進黨沒有想出什麼對策,這也是民進黨自己要突破的地方。


作者指出,防疫活動基本上是屬於對人民的管制活動,有很多手段是屬於侵害人民的權利,政府應採取適當的戰略提高民眾共同防疫的配合意願。示意圖/擷自公視新聞影片


專欄屬作者個人意見,文責歸屬作者,本報提供意見交流平台,不代表本報立場。

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